LIBRO BIANCO
SUL MERCATO DEL LAVORO IN ITALIA
proposte per una società attiva e per un lavoro di
qualità
Roma, ottobre 2001
Il Libro Bianco sul mercato del lavoro è stato redatto da un
gruppo di lavoro coordinato da Maurizio Sacconi e Marco Biagi, cui hanno
partecipato: Carlo Dell’Aringa, Natale Forlani, Paolo Reboani, Paolo Sestito.
PRESENTAZIONE V
Executive Summary VII
Parte Prima. L’Analisi 1
Il mercato del lavoro in Italia:
inefficienze ed iniquità 1
1. Raccomandazioni dell’Unione Europea 1
2. Andamenti e caratteristiche del mercato del lavoro
italiano 2
2.1. Crescita economica ed intensità occupazionale 2
2.2. Flessibilità e precarietà 4
2.3. Criticità… 6
2.4. Qualità del lavoro 11
2.5. Salari e
produttività 12
3. Politiche attive e politiche passive 15
3.1.
Ammortizzatori sociali 16
3.2. Incentivi all’occupazione 20
3.3. Incontro domanda- offerta 22
3.4. Formazione 24
Parte Seconda. Le Proposte 26
Promuovere una società attiva ed un lavoro
di qualità 26
I. Regole e strumenti 26
I.1. Europa e Federalismo 26
I.1.1. “Coordinamento aperto” per l’occupazione 26
I.1.2. Buone
pratiche in Europa 27
I.1.3. Lavoro e federalismo 28
I.1.4. Coesione sociale 29
I.2. Dialogo sociale 30
I.2.1. Il modello
comunitario 32
I.3. Tecniche regolatorie 33
I.3.1. Ordinamento comunitario e tecniche di
trasposizione 33
I.3.2. Leggi e
contratti 35
I.3.3. “Norme leggere” (soft laws) 36
I.3.4 . Norme semplici e certe 38
I.3.5. “Statuto dei Lavori” 38
I.3.6.
Responsabilità sociale delle imprese 41
I.3.7. Giustizia
del lavoro 42
II. Obiettivi e politiche 44
II.1.
Occupabilità (more jobs…) 44
II.1.1. Obiettivi quantitativi 44
II.1.2. Politiche
attive 45
II.1.3. Servizi
pubblici all’impiego 46
II.1.4. Operatori privati per il lavoro 49
II.1.5.
Formazione e lavoro 50
II.1.6. Enti
strumentali 53
II.1.7. Incentivi
e ammortizzatori 54
II.2. Qualità (...better
jobs) 59
II.2.1. Lavoro regolare 60
II.2.2. Lavoro a tempo indeterminato 63
II.3. Flessibilità e sicurezza 64
II.3.1. Organizzazione e rapporti di lavoro 64
II.3.2. Part-time 66
II.3.3. Lavoro
interinale e intermediazione 68
II.3.4. Lavoro intermittente 71
II.3.5. Lavoro a
tempo determinato 71
II.3.6. Lavoro a progetto 72
II.3.7. Lavoro in cooperativa 73
II.3.8. Orario di lavoro 74
II.3.9. Igiene e sicurezza 74
II.4.
Pari opportunità e inclusione sociale 76
II.4.1. Politiche di parità 76
II.4.2. Lavoro minorile 79
II.4.3. Immigrazione 79
III. Relazioni
Industriali 82
III.1. Sistema contrattuale 82
III.2. Partecipazione 83
III.3. Democrazia economica 86
III.4. Servizi pubblici essenziali
e conflittualità 88
Presentazione
Questo Libro Bianco è finalizzato a rendere partecipi tutti gli attori istituzionali
e sociali delle riflessioni che il Governo ha svolto in vista di un confronto
finalizzato a ricercare soluzioni confortate dal più ampio consenso.
Questi diversi interlocutori
sono ora invitati a valutare il Libro Bianco, sia nella sua dimensione
analitica sia nella prospettiva propositiva e progettuale. Il Governo procederà
all’organizzazione di sedi di confronto per l’approfondimento delle singole
tematiche, al fine di conseguire una migliore comprensione dei reciproci punti
di vista e di pervenire, auspicabilmente,
a specifiche intese.
Al termine del confronto il Governo si riserva di valutare i punti di
intesa realizzati e quelli per i quali eventualmente non si sia registrata una
significativa convergenza di analisi e di proposte. In entrambi i casi si terrà
ampio conto dei risultati di questo esercizio nella fase successiva di
predisposizione di iniziative legislative da presentare al Parlamento.
Il Governo si propone così di innovare nella metodologia del confronto
prima ancora che nella stessa portata dei contenuti. Ciò appare necessario alla
luce delle esperienze più recenti di dialogo sociale in Italia. Dopo i grandi
accordi del 1984, del 1992 e del 1993, il confronto tra istituzioni e parti
sociali è parso declinare verso forme rituali e inefficaci.
Il Consiglio Europeo di Lisbona e il successivo Consiglio Europeo di
Stoccolma hanno stabilito che l’Unione Europea deve conseguire nel corso del
prossimo decennio una crescita economica sostenibile capace di garantire un
aumento sostanziale del tasso di occupazione, di migliorare la qualità del
lavoro e di ottenere una più solida coesione sociale. L’Italia in particolare
ha molte ragioni per raccogliere questa sfida.
L’Italia è infatti il paese europeo con il più basso tasso di occupazione
generale e femminile in particolare, il più alto livello di disoccupazione di
lungo periodo, il più marcato divario territoriale. Le Raccomandazioni rivolte
all’Italia dall’Unione Europea nell’ambito del processo di Lussemburgo hanno
sottolineato, ormai dal 1998, l’insufficienza delle politiche fin qui attuate e
la mancanza di interventi in grado di migliorare sostanzialmente le
caratteristiche del suo mercato del lavoro.
Per questo motivo, partendo proprio dagli orientamenti europei, il Governo
intende procedere, con la presentazione di questo Libro Bianco, ad un programma
di legislatura, orientato alla promozione di una società attiva, ove maggiori
siano le possibilità di occupazione per tutti, migliore sia la qualità
complessiva dei lavori, più moderne le regole che presiedono all’organizzazione
dei rapporti e dei mercati del lavoro.
La strada per avvicinare l’obiettivo europeo di un tasso di occupazione
attorno al 70% nel 2010, con il quale si realizza una condizione di largo
impiego del capitale umano, è lunga e tortuosa. A questo obiettivo devono concorrere vari fattori: dalla più
intensa partecipazione dei giovani, delle donne e degli anziani al mercato del
lavoro, ad una migliore integrazione dei disabili, all’ulteriore diffusione del
lavoro autonomo e di ogni forma di autoimpiego, all’emersione di tutte le forme
di lavoro irregolare, con particolare attenzione alla situazione del
Mezzogiorno.
Peraltro, le
azioni che si vogliono promuovere attraverso le proposte contenute nel Libro
Bianco non sostituiscono gli strumenti di politica economica, di politica
fiscale e di politica industriale volti a garantire un percorso di crescita
sostenuta. In particolare, il documento qui presentato è definito in coerenza
con l’obiettivo di una progressiva riduzione degli oneri fiscali e contributivi
che gravano sul lavoro, leva non secondaria per l’incremento dell’occupazione e
per migliorare le condizioni dei lavoratori meno retribuiti. Analoga coerenza è
stabilita con le linee di riforma del sistema previdenziale. L’innalzamento del
tasso di occupazione determina un ampliamento della base dei contribuenti,
concorrendo così a ridurre l’impatto negativo derivante dalle tendenze
demografiche in atto. Le politiche del
lavoro, qui identificate, hanno quindi lo specifico compito di rimuovere quegli ostacoli economici o
normativi che riducono l’intensità occupazionale della crescita economica,
soprattutto nel Mezzogiorno.
Nella
definizione di nuove ipotesi di regolazione abbiamo assunto congiuntamente i
criteri della flessibilità e della sicurezza superando quella sterile
contrapposizione tra approcci ideologici che ha determinato la paralisi o il
fallimento di molte riforme.
Le politiche del lavoro non possono poi prescindere dalle
caratteristiche e dalle differenze dei relativi mercati del lavoro locali in un
Paese dai grandi contrasti. Occorre costruire un quadro di riferimento generale
all’interno del quale possano essere adottate misure differenti per realtà
diverse, riconoscendo e valorizzando le diversità e specificità delle
dimensioni regionali, proprio allo scopo di ricomporre ogni dualismo. Appare
quindi importante, ai fini del raggiungimento degli obiettivi prefissati,
realizzare il federalismo anche in materia di mercati e rapporti di lavoro.
Le organizzazioni dei lavoratori e degli imprenditori sono attori essenziali del dialogo sociale, la cui autonomia responsabile il Governo vuole valorizzare con il
frequente rinvio al loro diretto negoziato in un disegno di sussidiarietà
orizzontale. Esse sono anche il veicolo per una crescente responsabilità delle
imprese - attraverso strumenti di autodisciplina - e dei lavoratori, attraverso
istituti referendari e partecipativi.
Queste politiche sono orientate dai valori dell’economia sociale di
mercato, dai principi fondamentali del lavoro che ormai compongono l’acquis
communaitaire, nonché ovviamente dalle indicazioni fondamentali provenienti
dalle convenzioni e raccomandazioni dell’Organizzazione Internazionale del
Lavoro per uno sviluppo globale socialmente sostenibile. Ciò nel pieno rispetto
dei precetti fondamentali rinvenibili nella stessa Costituzione italiana e
nell’elaborazione pluridecennale della giurisprudenza costituzionale e di
legittimità.
Roberto Maroni
Le
difficoltà del mercato del lavoro italiano
La maggiore
correlazione tra crescita del prodotto e crescita dell’occupazione nonché la
maggiore diffusione del lavoro atipico, dovute alle misure di flessibilità
introdotte a partire dal 1997, dimostrano come vi siano le condizioni affinché
anche in Italia possa crearsi un mercato del lavoro dinamico, efficiente ed
equo.
Tuttavia, l’Italia, con un tasso di
occupazione che nel 2000 è ancora al 53,5%, sconta un ritardo pesante rispetto
a tutti gli altri paesi europei. La causa principale del gap italiano è ascrivibile al Mezzogiorno, che dista dagli attuali
livelli medi UE di oltre venti punti percentuali sia per il totale sia per la
componente femminile. Nondimeno, anche nelle regioni del Centro-Nord i livelli occupazionali
rimangono inferiori rispetto ai livelli medi dell’UE (59,9% contro 63,3% per il
totale e 48% contro 53,4% per la componente femminile).
Il divario territoriale deve essere
sommato ai problemi di carattere generazionale. Le prospettive dei giovani per
un rapido accesso al mercato del lavoro, pure se migliorate negli ultimi anni
grazie alle maggiori flessibilità disponibili appaiono ancora contraddistinte
da difficili processi di transizione dalla scuola al lavoro, dal lavoro alla
formazione e dalla formazione al lavoro. I lavoratori anziani, penalizzati
dagli scarsi incentivi alla prosecuzione dell’attività lavorativa e che non
appaiono beneficiare delle tipologie contrattuali flessibili adottate,
continuano a ridurre la loro quota ufficiale nella popolazione lavorativa. Le
donne, per le quali la crescita occupazionale nell’ultimo quinquennio è stata
più consistente, specie nel Centro-Nord, continuano a soffrire di una difficile
condizione di accesso e di permanenza sul mercato del lavoro.
Il tasso di disoccupazione in Italia si è
progressivamente ridotto e si presume che continui a ridursi anche nei prossimi
anni. Tuttavia, esiste un grave problema di disoccupazione di lunga durata: il
tasso di disoccupazione di questo segmento è, infatti, pari all’8,3%, mentre la
media europea si posiziona al 4,9%. Ciò testimonia l’inefficacia delle azioni
preventive e il rischio di esclusione sociale da parte di coloro che perdono il
posto di lavoro.
Per questo motivo la combinazione tra
azioni di contesto atte ad innescare processi di allargamento della base
produttiva e di innalzamento della produttività, introduzione di flessibilità
nel mercato del lavoro, fuoriuscita dal sommerso, appare come una strategia
interconnessa, capace di innescare sviluppo economico e crescita
dell’occupazione regolare. Esistono, dunque, grandi opportunità che devono
essere sfruttate e situazioni che possono essere migliorate, attuando politiche
del lavoro e politiche macroeconomiche che spingano dal lato dell’offerta come
dal lato della domanda, anche in un contesto macroeconomico congiunturalmente
difficile.
Se creare più posti ed occasioni di
lavoro rappresenta l’ambizioso traguardo dei prossimi anni, occorre, tuttavia,
anche migliorare la qualità del lavoro. In Italia, la qualità “non buona” del
lavoro è insita nei differenziali occupazionali ma, soprattutto, nell’ampia
fascia di lavoro sommerso, irregolare e clandestino che contribuisce a creare
condizioni di esclusione sociale e di sottoutilizzo di capitale umano. Un mercato
del lavoro flessibile deve migliorare la qualità, oltre che la quantità dei
posti di lavoro, rendere più fluido l’incontro tra obiettivi e desideri delle
imprese e dei lavoratori e consentire ai singoli individui di cogliere le
opportunità lavorative più proficue, evitando che essi rimangano intrappolati
in situazioni a rischio di forte esclusione sociale.
La criticità delle politiche praticate
La struttura della
spesa sociale italiana denota un’accentuata caratterizzazione pensionistica ed
una bassa incidenza dei trattamenti di disoccupazione e di quelli assistenziali
a favore di soggetti in età lavorativa (invalidità, famiglia, abitazione e
assistenza sociale in senso proprio). Ciò è il risultato di rigidità nella
regolamentazione dei rapporti di lavoro ed in particolare del prevalere della
tutela dei rapporti in essere. Inoltre, permane l’assenza di interventi
strutturali che favoriscano la domanda e l’offerta di lavoro dei soggetti a più
basso reddito e di schemi di incentivazione che possano attenuare possibili
effetti di povertà nelle fasce cosiddette a rischio della popolazione.
Le esperienze dei paesi europei che hanno
con più successo riformato il mercato del lavoro, mostrano quanto sia
importante disporre anche in Italia di un nuovo assetto della regolazione e del
sistema di incentivi e ammortizzatori, che concorra a realizzare un
bilanciamento tra flessibilità e sicurezza. Tale sistema deve avere come
obiettivo ultimo quello di accrescere l’occupazione e di diminuire le forme di
precarizzazione, evitando il sorgere di pericolose fratture sociali tra
generazioni, caratterizzate da segmenti più giovani che trovano accesso al
mercato del lavoro con contratti flessibili e popolazione meno giovane e
dinamica che rimane con contratti tradizionali da lavoro dipendente.
Istituzioni, centrali e locali, e parti
sociali sono chiamate a disegnare un sistema di politiche del lavoro basato non
più sul singolo posto di lavoro bensì sull’occupabilità e sul mercato del
lavoro. In Italia, un efficace funzionamento del mercato del lavoro è anche
impedito dall’inefficiente incontro tra domanda e offerta. Solo il 4% di chi
trova lavoro passa attraverso il servizio pubblico all’impiego, mentre gli
operatori privati non decollano a causa degli ostacoli normativi oggi esistenti
ed è ancora assente un adeguato sistema informativo basato su standard
accettativi che favoriscono un rapido incontro tra i fabbisogni, i servizi, le
soluzioni contrattuali.
Gli strumenti per una
società attiva
Le azioni per accrescere il tasso di occupazione si devono
sviluppare coerentemente con la Strategia Europea per l’Occupazione prevista
dal processo di Lussemburgo. Si tratta di adattare il metodo del “coordinamento
aperto” al nuovo quadro istituzionale che si sta delineando in Italia e che
affida alle Regioni e agli enti locali una più forte responsabilità politica.
Definizione degli obiettivi generali, monitoraggio dello stato di attuazione
delle politiche, valutazione dei risultati raggiunti, scambio di buone pratiche
rappresentano gli elementi portanti di un nuovo metodo che il Governo, d’intesa
con tutti gli attori interessati, intende varare.
Peraltro, il nuovo assetto federale, che interessa anche la
regolazione del mercato e dei rapporti di lavoro, può valorizzare questo metodo
di intervento. La potestà legislativa concorrente delle Regioni riguarda non
soltanto il mercato del lavoro bensì anche la regolazione dei rapporti di
lavoro. Il legislatore nazionale, nel dialogo con Regioni e parti sociali,
dovrà intervenire con una normativa-cornice, ma poi spetterà alle singole
realtà territoriali costruire un impianto regolatorio che valorizzi le
diversità dei mercati del lavoro locali e superi l’attuale stratificazione
dell’ordinamento giuridico.
Accanto ad una rafforzata sussidiarietà verticale, occorre
riqualificare la responsabilità decisionale delle parti sociali e garantire
un’efficace sussidiarietà orizzontale. Il modello del dialogo sociale, così
come regolamentato e sperimentato a livello comunitario, costituisce il punto
di riferimento più convincente per una rinnovata metodologia nei rapporti fra
istituzioni e parti sociali anche a livello interno. Il confronto tra
istituzioni e parti sociali deve essere configurato come uno strumento volto a
conseguire accordi progressivi tali da essere tradotti rapidamente in politiche
orientate ad obiettivi quantificati e perciò monitorabili. Trattative globali
si concludono talora con accordi globali generici e di difficile
implementazione, così come accaduto nel corso della seconda metà degli anni
novanta.
Al dialogo sociale, come dispone il
Trattato dell’Unione Europea, spetta il compito primario di trasposizione delle
direttive comunitarie, soprattutto quando esse derivino dal dialogo sociale
comunitario. Tuttavia, la necessità di modernizzare il mercato del lavoro esige
che la qualità del processo traspositivo sia alta ed eviti di introdurre
surrettiziamente elementi distorsivi della concorrenza – anche a danno del
Paese che recepisce - che la direttiva
europea intende rimuovere. Inoltre, non deve essere trascurato il fatto che il
processo traspositivo deve tenere conto delle caratteristiche dei mercati del
lavoro locali, nel quadro del nuovo ordinamento federalista.
I mutamenti che
intervengono nell’organizzazione del lavoro e la crescente spinta verso una
valorizzazione delle capacità dell’individuo stanno trasformando il rapporto di
lavoro. Ciò induce a sperimentate nuove forme di regolazione, rendendo
possibili assetti regolatori effettivamente conformi agli interessi del singolo
lavoratore ed alle specifiche aspettative in lui riposte dal datore di lavoro,
nel contesto d’un adeguato controllo sociale. Dal punto di vista della
contrattazione collettiva questo può significare un rafforzamento del suo ruolo
premiale, come nel caso della direttiva CAE; dal punto di vista della
normativa, l’introduzione di “norme leggere”, che mirino ad orientare
l’attività dei soggetti destinatari in relazione agli obiettivi piuttosto che
ai comportamenti. L’ordinamento giuridico deve essere sempre più basato sul management by objectives piuttosto che
sul management by regulation.
La maggiore
“leggerezza” delle norme comporta anche una migliore organizzazione del sistema
normativo che passi, da un lato, attraverso la redazione di un Testo unico sul
lavoro volto a semplificare e chiarire il complessivo assetto regolatorio;
dall’altro, con la predisposizione di uno “Statuto dei lavori”, che operi
un’opportuna rimodulazione delle tutele
in ragione delle materie considerate, fermo restando un corpus di regole fondamentali applicabili a tutti i rapporti di
lavoro.
La riforma degli strumenti non può
prescindere da un solido intervento sulla giustizia del lavoro. I tempi di
celebrazione dei processi, risolvendosi in sostanza nel diniego della giustizia
stessa, sottolineano il grave stato in cui versa la giustizia del lavoro in
Italia. Un efficiente mercato del lavoro necessita di tempi di risoluzione
delle controversie sufficientemente rapidi. Occorre trovare nuove forme di
amministrazione della giustizia, guardando alle esperienze europee, quale
l’istituzione di collegi arbitrali che siano in grado di dirimere la
controversia in tempi sufficientemente rapidi.
Dotarsi di nuove
regole non significa necessariamente approvare nuove leggi. Significa, dunque,
sperimentare anche codici volontari di comportamento nella logica di una
“responsabilità sociale” delle imprese, come indicato dal recente Libro Verde
della Commissione Europea.
Le
politiche per una maggiore e migliore occupazione
La società
attiva è il contesto necessario per lo sviluppo delle risorse umane. La qualità del lavoro è la nuova dimensione
su cui riflettere. Il Governo ritiene che sia necessario attivare misure
finalizzate ad elevare la qualità del nostro mercato del lavoro, tenendo conto
delle caratteristiche e delle peculiarità della situazione italiana. In Italia,
la prima politica volta a garantire un lavoro di qualità è quella rivolta
all’emersione e al contrasto dell’economia sommersa, cui il Governo ha dedicato
immediatamente una “terapia d’urto”, che questo Libro Bianco intende
ulteriormente sostenere.
Il conseguimento di una maggiore
occupazione non dipende esclusivamente dalle politiche del lavoro qui
delineate. Esse, tuttavia, devono assicurare che la crescita economica possa
essere pienamente sfruttata, accrescendo le possibilità occupazionali degli
individui ed aumentando l’intensità occupazionale dello sviluppo economico. A
questo fine deve essere rafforzata la capacità di funzionamento efficiente del
mercato, liberandolo dalle inefficienze economiche e normative che hanno nel
corso degli anni ostacolato il pieno dispiegarsi delle sue potenzialità. Ciò,
ovviamente, non dovrà avvenire restringendo le tutele e le protezioni, bensì
spostandole dalla garanzia del posto di lavoro all’assicurazione di una piena
occupabilità durante tutta la vita lavorativa, riducendo, quindi, i periodi di
disoccupazione o di spreco di capitale umano.
In questo quadro,
diverse sono le azioni che vengono proposte. Anzitutto, appare necessario
imprimere una decisa accelerazione alle misure che possano favorire un
efficiente ed equo incontro tra domanda e offerta. Da un lato, raccogliendo le
indicazioni dell’Unione Europea, si deve proseguire con determinazione nella
modernizzazione dei servizi pubblici per l’impiego, nel rispetto delle
competenze delle Regioni e delle Province. Dall’altro, si deve agire affinché
si fondi stabilmente un sistema maggiormente concorrenziale fra pubblico e
privato, rivedendo pienamente la normativa introdotta per regolare il ruolo degli
operatori privati che si occupano a vario titolo della mediazione tra domanda e
offerta di lavoro e favorendo la diffusione di operatori privati
polifunzionali.
In secondo luogo, appare urgente
intervenire sulle transizioni scuola-lavoro-formazione. Ciò può essere
assicurato innalzando la qualità dell’offerta formativa con azioni dal lato
della domanda, ma anche con un rinnovato intervento pubblico, perché lasciato a
se stesso il mercato non riesce a dare i risultati migliori. Peraltro, così
come si finanzia con risorse pubbliche il processo di innovazione, altrettanto
si deve fare con la formazione continua, sostenendone la domanda. Nel contempo,
Governo e parti sociali devono intraprendere una sostanziale riforma dei
contratti a causa mista, soprattutto in riferimento allo strumento
dell’apprendistato, approfondendo gli aspetti della quantità e della qualità
della formazione esterna ai luoghi di lavoro. In tale quadro, l’apprendistato
può essere valorizzato come strumento formativo per il mercato, mentre il
contratto di formazione-lavoro può essere concepito come strumento per
realizzare un inserimento mirato del lavoratore in azienda.
In terzo luogo, si deve procedere alla
costituzione di un sistema di politiche che intervenga in maniera attiva e preventiva,
riformando profondamente ammortizzatori sociali e incentivi all’occupazione.
Tale riforma, poiché appare in stretto collegamento con il riequilibrio
complessivo della spesa per protezione sociale, dovrà procedere in maniera
graduale man mano che le risorse
finanziarie necessarie si renderanno effettivamente disponibili. Inoltre
occorre tenere presente che essa si inserisce nell’azione di riduzione
progressiva del carico fiscale e contributivo gravante sul lavoro. Un
importante elemento qualitativo risiederà nel coinvolgimento del beneficiario,
che dovrà ricercare attivamente un’occupazione secondo un percorso che può
avere anche natura formativa, da concordare preventivamente con i servizi
pubblici per l’impiego. Peraltro, anche se si preferiranno strumenti
automatici, tanto nel caso delle misure passive quanto in quello delle misure
attive, i servizi per l’impiego, pubblici e privati, dovranno operare nel senso
della prevenzione di abusi e di aumento della selettività effettiva di
determinati strumenti, promuovendone il ricorso effettivo tra i soggetti più
deboli.
La scarsa
partecipazione delle donne nel mercato del lavoro italiano rappresenta, come
già ricordato, una situazione di fortissimo ritardo del nostro paese rispetto
agli standard europei. Le politiche del lavoro che saranno adottate dovranno
tenere conto di questa peculiarità e dovranno anzitutto rimuovere tutti quei
fattori esterni al lavoro che influenzano negativamente la decisione delle
donne di iniziare un’attività lavorativa. Inoltre, occorre effettuare uno
sforzo di ripensamento complessivo di tutte le politiche nella prospettiva di
rafforzare le opportunità di lavoro e di carriera delle donne. Si tratta di
agire non solo dunque per ragioni di equità sociale ma anche per un miglioramento
dell’efficacia del mercato del lavoro e della sua qualità.
Avvicinare la domanda
e l’offerta di lavoro è una delle scelte di fondo a cui si ispira il Libro
Bianco. Tale principio va applicato anche ai fenomeni di immigrazione che
l’Italia ha finora subito, senza essere in grado di programmare in maniera
adeguata. Come recenti indagini hanno confermato, un’immigrazione non
controllata rischia di abbassare la qualità del mercato del lavoro, poiché
concorre ad alimentare l’economia sommersa. Inoltre, essa genera pericolose
frizioni sul piano sociale e dell’accesso ai diritti di cittadinanza
principali. Il disegno di legge predisposto e le successive misure, coniugando
strettamente contratto di lavoro e permesso di soggiorno possono concorrere
alla definizione di un mercato del lavoro più trasparente ed efficiente, che
inserisca pienamente i lavoratori extracomunitari nel lavoro regolare,
assicurando una prioritaria attenzione ai lavoratori extracomunitari già
iscritti nelle liste dei servizi pubblici per l’impiego ed ancora in cerca di
un’occupazione garantendo così le condizioni per una pacifica convivenza
sociale. La diffusione del lavoro autonomo tra gli immigrati può concorrere a
perpetuare mestieri altrimenti destinati a scomparire nonché a favorire i processi
di integrazione sociale.
Flessibilità e
sicurezza
Mercato e organizzazione del lavoro si
stanno evolvendo con crescente velocità. Non altrettanto avviene per i rapporti
di lavoro: il sistema regolativo ancor oggi utilizzato in Italia non è più in
grado di cogliere e governare la
trasformazione in atto. Assai più che semplice titolare di un “rapporto di
lavoro”, il prestatore di oggi e, soprattutto, di domani, è un collaboratore
che opera all’interno di un “ciclo”. Si tratti di un progetto, di una missione,
di un incarico, di una fase dell’attività produttiva o della sua vita. Il
percorso lavorativo è segnato da cicli in cui si possono alternare fasi di
lavoro dipendente ed autonomo, in ipotesi intervallati da forme intermedie e/o
da periodi di formazione e riqualificazione professionale. Il quadro
giuridico-istituzionale ed i rapporti costruiti dalle parti sociali, quindi il
diritto del lavoro e le relazioni industriali, devono cogliere queste
trasformazioni in divenire, agevolandone il governo.
Il mercato del lavoro italiano necessita,
quindi, di importanti modifiche al suo apparato regolatorio, procedendo
organicamente ad una modernizzazione dell’organizzazione e dei rapporti di
lavoro, auspicabilmente d’intesa con le parti sociali. L’introduzione della
nuova normativa sul contratto a termine rappresenta un primo esempio di queste
azioni.
Il miglioramento qualitativo del rapporto
di lavoro deve avvenire mediante un uso corretto del contratto di lavoro a
tempo indeterminato, evitando che si diffondano flessibilità in entrata per
aggirare i vincoli o le tutele predisposte per la flessibilità in uscita.
Pertanto, appare importante incentivarne l’utilizzo, con particolare riguardo
alla trasformazione del contratto a termine, nonché superare gli eventuali
ostacoli normativi che frenano il ricorso a questa tipologia contrattuale,
senz’altro fondamentale per garantire una società attiva basata sulla qualità
del lavoro.
Interventi correttivi appaiono urgenti
per eliminare quegli ostacoli normativi che ancora rendono complicato
l’utilizzo delle tipologie contrattuali flessibili, che sono state utilizzate
in larga misura in tutti i paesi europei senza che questo abbia comportato
situazioni di esclusione sociale o di bassa qualità del lavoro. In questo ambito,
il contratto di lavoro a tempo parziale deve essere reso più usufruibile,
intervenendo sulle cosiddette “clausole elastiche” e sull’istituto della
“denuncia”. Il contratto interinale, la cui disciplina deve essere coordinata
con quella del lavoro temporaneo, deve migliorare la sua funzione di strumento
che favorisce l’incontro tra domanda e offerta. Più in generale, appare
opportuno avviare una riforma complessiva della disciplina in materia di
intermediazione di manodopera, anche alla luce dei processi di
esternalizzazione del lavoro e nel rispetto delle condizioni di tutela del
lavoro.
D’altro lato, occorre prevedere nuove
tipologie contrattuali che abbiano la funzione di “ripulire” il mercato del
lavoro dall’improprio utilizzo di alcuni strumenti oggi esistenti, in funzione
elusiva o frodatoria della legislazione posta a tutela del lavoro subordinato,
e che, nel contempo, tengano conto delle mutate esigenze produttive ed
organizzative. In questa ottica, si segnala la proposta di introdurre il “lavoro intermittente”, consentendo a
numerosi soggetti di percepire un compenso minimo per la propria disponibilità,
aumentando poi l’ effettiva retribuzione in ragione dell’ orario effettivamente
richiesto, nonché della prospettazione del lavoro a progetto, come forma di
lavoro autonomo parasubordinato in cui rileva fortemente il fattore della
realizzazione appunto di un progetto avente precisi requisiti in termini di
quantificazione temporale ma anche di qualità della prestazione. Questi
interventi sono finalizzati a bonificare il mercato del lavoro dalle
collaborazioni coordinate e continuative, spesso fonte di abusi frodatori.
Un moderno sistema di
relazioni industriali
In Italia, più che in tutti i maggiori paesi europei
esiste una fortissima dispersione territoriale dei tassi di disoccupazione
associata ad una quasi omogeneità territoriale dei livelli salariali. Siamo un
paese molto “egualitario” in politica salariale, ma molto disuguale dal punto
di vista delle condizioni del mercato del lavoro.
Questa situazione appare il risultato anche di un
sistema di contrattazione collettiva che mantiene caratteristiche di
centralizzazione inadatte ad assicurare una flessibilità della struttura
salariale, che sia capace di adeguarsi ai differenziali di produttività e di
rispondere ai diversi disequilibri del mercato. Lo scarso legame esistente tra
produttività aziendale e condizioni del mercato locale del lavoro, da un lato,
e retribuzioni, dall’altro, si traduce in più bassi livelli occupazionali. A
questo si aggiunga che la scarsa crescita, l’alta disoccupazione, l’elevato
carico fiscale e lo stesso modello contrattuale definito dagli Accordi del
1992-1993 - sopravvissuto alle condizioni per le quali fu concepito - hanno
portato ad un’evoluzione poco lusinghiera dei salari reali al netto delle
imposte, anche grazie alla crescita della pressione fiscale sul lavoro.
La crescita del tasso di occupazione e la riduzione
del divario occupazionale tra Nord e Sud possono essere determinati anche dalla mobilità delle persone e delle
imprese, stimolata da una più accentuata differenziazione dei rispettivi salari
reali.
Appare opportuno, dunque, che le parti sociali
anzitutto, e le istituzioni nazionali e locali, in quanto datori di lavoro,
considerino l’opportunità di rivisitare l’attuale assetto contrattuale, al fine
di dotarlo di una maggiore flessibilità. Ciò può avvenire rafforzando la
contrattazione decentrata, e legandola in maniera più stretta ai luoghi in cui
si determinano i guadagni di produttività, anche considerando le condizioni
specifiche del mercato del lavoro.
In tutta Europa si è avuta un’evoluzione partecipativa
delle relazioni industriali, nella convinzione che questo potesse contribuire
ad accrescere le potenzialità competitive dell’azienda e dell’intero sistema
economico del paese. In questo quadro, anche in Italia, di fronte alle sfide
che si prospettano, di modernizzazione dell’organizzazione del lavoro, di
competitività, di valorizzazione del capitale umano, i rapporti tra le parti
sociali si devono sviluppare in senso
sempre più partecipativo, in particolare, ma non solo, nel processo di
trasposizione delle direttive comunitarie. Un primo importante obiettivo
riguarda la direttiva sulla Società Europea, che dovrà individuare le sedi e le
altre modalità per regolare convenientemente i diritti di informazione e
consultazione, ispirando l’esercizio delle prerogative manageriali ad una
logica di trasparenza e di fiducia tra le parti. Tuttavia, un maggiore sviluppo
della dimensione partecipativa potrà riguardare il tema della partecipazione
finanziaria dei lavoratori, ed in particolare del cosiddetto azionariato dei
dipendenti.
Nel corso del decennio appena trascorso il ricorso allo
sciopero quale forma di regolazione del conflitto tra le parti ha subito una
progressiva perdita di importanza. Tuttavia, ciò è avvenuto soprattutto nel
settore industriale, mentre comportamenti irrispettosi delle esigenze degli
utenti e dei consumatori si sono determinati nei servizi essenziali, con
particolare riferimento al settore dei trasporti. La riforma della legge avvenuta nell’ultima legislatura può
indurre decisioni più coraggiose da parte della Commissione di Garanzia, con
particolare attenzione al criterio della “rarefazione oggettiva” - che
garantisce adeguati intervalli agli utenti tra uno sciopero e l’altro - e alle
procedure di raffreddamento dei conflitti, a partire dal referendum consultivo
obbligatorio.
Occorrerà verificare, inoltre, la possibilità di
rafforzare, con sedi nuove e più efficienti la prevenzione e composizione delle
controversie collettive di lavoro, con particolare ma non esclusiva competenza
nella gestione del conflitto nei servizi essenziali.
Parte Prima.
L’Analisi
Le ‘Raccomandazioni’ rivolte all’Italia
dall’Unione Europea nell’ambito della cosiddetta Strategia Europea
sull’Occupazione hanno sottolineato, più volte, la difficile situazione in cui
versa il mercato del lavoro e l’insufficienza delle politiche fin qui attuate.
Peraltro, più anni sono trascorsi senza che venissero introdotti quegli
interventi in grado di modificarne in maniera sostanziale la situazione.
Dal punto di
vista delle condizioni del mercato del lavoro, la Commissione Europea nella
proposta di Rapporto Congiunto 2001 che deve essere ancora discusso dal
Consiglio Europeo, rileva che, nonostante nel gennaio 2001 il tasso di
disoccupazione in Italia sia sceso sotto il 10%, il tasso di occupazione rimane
sempre al 53,5%, 10 punti percentuali al di sotto della media europea e il più
basso fra tutti i paesi dell’Unione Europea. Inoltre, continuano ad essere
presenti persistenti difficoltà strutturali quali il basso livello di
occupazione giovanile e di attività delle generazioni più anziane, profonde
differenze di genere, squilibri regionali molto marcati.
Dal punto di
vista delle politiche, la Commissione ritiene che nel complesso la Strategia
Europea sull’Occupazione non sia stata attuata da parte del nostro Paese. Si
rileva, infatti, che l’Italia ha proceduto all’implementazione di politiche già
previste, piuttosto che introdurre misure innovative al fine di realizzare il policy mix raccomandato (coordinando
cioè i quattro pilastri del processo di Lussemburgo). Sono inoltre segnalati
ritardi nella verifica del sistema pensionistico, nelle azioni preventive della
disoccupazione giovanile di lungo periodo e più in generale nelle misure
correttive in senso preventivo della disoccupazione, nel sistema di servizi
pubblici all’impiego. L’utilizzazione in Italia di forme di lavoro non standard è ancora molto bassa
(16,1%), tenuto conto che il 60% dei nuovi posti di lavoro sono stati creati
ricorrendo a tipologie flessibili sul lavoro. Infine, per quanto riguarda le
azioni sulle pari opportunità, la Commissione rileva che le azioni intraprese
hanno sortito solo miglioramenti marginali ed è quindi necessario passare da
misure erratiche ad una strategia più globale, finalizzata, con priorità
assoluta alla riduzione del gender gap.
Più in
particolare, anche quest’anno, come negli anni precedenti, l’Italia è stata
invitata a:
-
perseguire una riforma delle politiche del lavoro volte
ad aumentare il tasso di occupazione, in particolare delle donne. Queste
riforme dovrebbero indirizzarsi a ridurre gli squilibri regionali rafforzando
le politiche per l’occupabilità e promuovendo la creazione di posti di lavoro e
la riduzione del lavoro irregolare, con un attivo coinvolgimento delle parti
sociali;
-
continuare ad accrescere la flessibilità del mercato
del lavoro con un approccio che possa meglio combinare la sicurezza con una
maggiore adattabilità al fine di facilitare l’accesso al lavoro; proseguire
l’implementazione della riforma del regime pensionistico attraverso la
revisione prevista per il 2001 ed avviare la prevista riorganizzazione degli
altri regimi previdenziali, onde ridurre le uscite dal mercato del lavoro, e
così elevare il grado di partecipazione degli anziani; proseguire inoltre gli
sforzi per la riduzione della pressione fiscale sul lavoro, in particolare per
i lavoratori scarsamente retribuiti e per quelli con bassa qualifica;
-
nel contesto delle politiche per l’occupabilità,
intraprendere ulteriori azioni al fine di prevenire l’entrata nella
disoccupazione di lunga durata dei lavoratori giovani e adulti. Tali azioni
dovrebbero includere: la piena e completa attuazione della riforma dei servizi
pubblici all’impiego in tutto il paese; l’accelerazione dell’introduzione del
sistema informativo del lavoro; e la prosecuzione dell’impegno attuale volto a
migliorare il sistema di monitoraggio statistico;
-
migliorare l’efficacia delle politiche attive per il
lavoro e attuare specifiche misure per ridurre l’ampio divario di genere in
termini di occupazione e di disoccupazione, nell’ambito di un approccio
orizzontale di genere, e in particolare fissando obiettivi per l’offerta di
asili nido ed altri servizi di sostegno;
-
rafforzare le azioni per adottare ed attuare una
strategia coerente per la formazione continua, stabilendo obiettivi nazionali;
le parti sociali dovrebbero essere più attive nell’ offerta di maggiori
opportunità di formazione alla forza lavoro.
A tutte queste sollecitazioni occorrerà che
l’Italia risponda con efficacia e tempestività, trattandosi di obblighi
derivanti dalla sua appartenenza all’Unione Europea.
Il Governo ritiene che queste siano
indicazioni molto puntuali e rigorose, che non possono non essere condivise, e
da cui occorre partire nel delineare la politica sull’occupazione dei prossimi
anni. Per questo motivo richiama tutte le istituzioni coinvolte e tutte le
parti sociali affinché siano predisposte iniziative ed interventi per
affrontare i nodi critici del mercato del lavoro italiano. Come primo
contributo in tal senso, il Governo, con questo Libro Bianco, intende proporre
a tutti i suoi interlocutori un’agenda di discussione da cui possa derivare, in
tempi rapidi, un programma di politiche adeguate.
Il mercato del lavoro italiano è stato, per
anni, caratterizzato da condizioni di strutturale difficoltà, soprattutto dopo
la grave crisi subita nei primi anni del decennio appena trascorso. Pur
continuando a sperimentare un ritardo rispetto a tutti gli altri paesi
industrializzati, di cui il tasso di occupazione è un fedele indicatore, negli
ultimi anni si è assistito allo svilupparsi di una moderata dinamica favorevole
delle grandezze occupazionali. In
particolare, è emersa una maggiore correlazione tra crescita del prodotto e
crescita dell’occupazione, nonché una forte diffusione delle cosiddette forme
di lavoro atipico.
Le
flessibilità introdotte a partire dal 1997 (pacchetto Treu) hanno consentito
una prima inversione di tendenza. Nel quinquennio
1995-2000 l’elasticità dell’occupazione al PIL (misurata come rapporto tra
dinamica della prima e del secondo) si è ragguagliata al 54%, a fronte di un
valore del 12% nella fase di crescita registratasi nella seconda metà degli
anni ottanta (Tav. 1; Fig.1).
Tav.
1 – Elasticità dell’occupazione al PIL: evoluzione nell’ultimo quindicennio
|
|
1985-1990
|
1990-1995
|
1995-2000
|
|
Variazione
% cumulata del PIL
|
15,1
|
6,5
|
9,8
|
|
Variazione
% cumulata delle unità standard di lavoro nei conti nazionali
|
3,7
|
-3,8
|
4,1
|
|
Variazione
% cumulata delle persone occupate nell’indagine forze di lavoro
|
1,8
|
-4,7
|
5,3
|
|
Contenuto
occupazionale della crescita (unità standard)
|
0,24
|
-0,59
|
0,42
|
|
Contenuto
occupazionale della crescita (persone occupate)
|
0,12
|
-0,72
|
0,54
|
Fonte:
elaborazioni su dati ISTAT, conti nazionali e indagini sulle forze di lavoro
(per il periodo 1990-95, la serie dell’occupazione nell’indagine forze di
lavoro è quella ricostruita dalla Banca d’Italia per tener conto del break
nell’indagine all’ottobre 1992).
A denotare il legame tra aumentati margini di
flessibilità e crescita occupazionale è sia l’esame della composizione interna
di quest’ultima –in cui prevalgono il lavoro c.d. atipico
e taluni gruppi demografici tradizionalmente più ai margini del mercato del
lavoro– sia il più forte ed immediato legame tra crescita del PIL ed andamenti
dell’occupazione. A tale risultato ha contribuito la crescita del part time che ha elevato il numero di
persone fisiche occupate a parità di input
di lavoro in termini di unità standard (come misurate nei conti nazionali).
Queste sono così cresciute meno del numero di persone fisiche occupate (del
4,1% cumulato a fronte del +5,3% cumulato degli occupati conteggiati
nell’indagine sulle forze di lavoro nel quinquennio 1995-2000).
A denotare la crescita dell’occupazione si
segnala come tra il 1995 e il 2000 il tasso di occupazione nella classe d’età
15-64 anni sia passato dal 50,6 al 53,5%, con una significativa accelerazione
nel biennio 1998-2000 (a cui vanno attribuiti due dei tre punti della crescita
totale prima ricordata) in concomitanza con una crescita del PIL che, pur se
ancora stentata, è stata più sostenuta che nel triennio precedente (Fig. 1). Il
miglioramento è stato particolarmente marcato nella componente femminile (+4,1
punti in termini di tasso di occupazione). Anche per i più giovani, la
disoccupazione esplicita, come quota della popolazione totale tra 15 e 24 anni,
è calata nello stesso quinquennio dal 12,6 all’11,8%, a beneficio di un aumento
sia dell’occupazione che della partecipazione alla scuola.
Fig.1
- Tassi di variazione del PIL e dell'occupazione (dati trimestrali
destagionalizzati)
Dal punto di vista settoriale, la
crescita dell’occupazione nel quinquennio 1995-2000 è stata caratterizzata
dall’espansione di settori ed attività a minore intensità effettiva di
capitale, uno sviluppo in parte connesso con lo spostamento progressivo
dell’occupazione dall’industria ai servizi –settori caratterizzati da un più
contenuto trend nella produttività del lavoro– ma favorito anche proprio dalla
maggiore flessibilità del lavoro.
2.2. Flessibilità e precarietà
Nonostante le preoccupazioni e i rilievi
avanzati su un eccesso di flessibilità nel mercato del lavoro italiano,
alquanto contenuti sono rimasti sinora i rischi che dalla maggiore flessibilità
scaturisse un’accentuazione dei fenomeni di precarietà.
Il lavoro atipico è certamente stata la
componente principale della maggiore occupazione, ma le vicende del biennio
1998-2000 testimoniano come, in concomitanza di tassi significativi di sviluppo
del PIL (cresciuto del 2,3% all’anno nel biennio, a fronte di una crescita
dell’1,6% nel triennio precedente), anche il lavoro dipendente a tempo pieno e
indeterminato cresca senza ostacoli (Tav. 2). Peraltro, ancora basso appare il
ricorso al lavoro a termine, anche nel confronto internazionale (i rapporti a
tempo determinato erano nel 2000 il 7,5% dell’occupazione totale, in crescita
rispetto al 5,4% del 1995, ma ancora ben al di sotto dell’11,4% medio della
UE).
|
Tav. 2 – Contributi alla
variazione percentuale dell’occupazione delle diverse tipologie di lavoro
|
|
|
93-95 (a)
|
95-98 (a)
|
98-00 (a)
|
00-01 (a)
|
95-01 (a)
|
Livello
2001 (b)
|
|
Variazione totale dell’occupazione
|
-2,8
|
1,9
|
2,6
|
2,6
|
7,3
|
100,0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Contributi alla variazione
|
|
|
|
|
|
|
|
Autonomi
|
-0,3
|
0,2
|
0,2
|
0,5
|
0,9
|
27,9
|
|
A
tempo pieno
|
-0,4
|
0,3
|
-0,1
|
0,5
|
0,7
|
25,8
|
|
A
tempo parziale
|
0,1
|
-0,1
|
0,2
|
0,0
|
0,2
|
2,1
|
|
Dipendenti
|
-2,5
|
1,7
|
2,4
|
2,1
|
6,4
|
72,1
|
|
Permanenti
a tempo pieno
|
-3,4
|
0,1
|
0,1
|
1,6
|
1,9
|
60,8
|
|
“atipici”
|
0,9
|
1,6
|
2,3
|
0,5
|
4,5
|
11,3
|
|
Di
cui:
|
|
|
|
|
|
|
|
permanenti a tempo parziale
|
0,4
|
0,6
|
0,8
|
0,5
|
2,0
|
4,5
|
|
temporanei a tempo parziale
|
0,6
|
0,6
|
1,0
|
0,0
|
1,6
|
4,6
|
|
temporanei a tempo pieno
|
-0,0
|
0,5
|
0,4
|
-0,0
|
0,9
|
2,2
|
|
(a) variazione percentuale relativa alla media delle
rilevazioni di gennaio ed aprile degli anni considerati.
(b) struttura percentuale dell’occupazione totale nella media delle
rilevazioni di gennaio ed aprile 2001.
Fonte: elaborazioni su dati ISTAT, indagine sulle Forze di Lavoro.
|
Il
lavoro atipico non sempre è sinonimo di precarietà. E’ sufficiente osservare alcune prime
evidenze empiriche. Nell’impiego a tempo ridotto, cresciuto dal 6,3 all’8,4%
dell’occupazione complessiva tra 1995 e 2000, la componente volontaria prevale
largamente, specie tra le donne e nel Centro-Nord. Il dato meno favorevole del
Mezzogiorno evidenzia come la più diffusa precarietà dell’occupazione
nell’area, che interessa anche il part
time, sia da correlare al contesto economico generale meno favorevole e non
tanto a specifici problemi di tutela e regolamentazione di questo particolare
rapporto di lavoro.
Gli sviluppi di questi ultimi anni
testimoniano, dunque, che il marcato sviluppo delle tipologie atipiche di
lavoro non rappresenta un evento transitorio né appare destinato ad esaurirsi
poiché copre solamente un segmento del mercato del lavoro. Anche per il lavoro
a termine, pur denotandosi una probabilità di occupazione nei successivi dodici
mesi significativamente inferiore rispetto a quella degli occupati a tempo
indeterminato, il trend nel tempo è positivo, con una riduzione delle
differenze esistenti.
E’ peraltro possibile che, ove alla
maggiore flessibilità in entrata non dovesse corrispondere un complessivo
riequilibrio della regolamentazione del mercato del lavoro, con il passaggio da
una tutela centrata sul rapporto di lavoro in essere ad un regime di tutele
garantite soprattutto nel mercato, i pericoli di segmentazione nel mercato del
lavoro finirebbero con l’aggravarsi.
Per
questo motivo, il Governo sollecita tutte le parti sociali a segnalare le
tendenze percepite in questo senso e a valutare l’impatto delle asimmetrie tra
flessibilità in entrata e rigidità in uscita. Tali asimmetrie possono
nascondere anche una pericolosa frattura sociale tra generazioni, ove è chiaro
che i segmenti più giovani trovano accesso al mercato del lavoro con contratti
flessibili mentre la popolazione meno giovane e dinamica rimane caratterizzata
da contratti tradizionali da lavoro dipendente.
Il Governo
ritiene che, nonostante i segnali di crescita occupazionale descritti,
l’eredità del passato rimane alquanto pesante e che molti sono i nodi critici
ancora irrisolti.
Il tasso di
occupazione (53,5% nella classe 15-64anni d’età) è ancora ben lontano
dall’obiettivo che l’Unione Europea nel suo insieme si è posta per il 2010 (70%).
Ancor più ampia è la distanza dei livelli attuali dell’occupazione rispetto
alle soglie UE al 2010 per la componente femminile (39,6% contro 60%) e per i
55-64enni (27,8% contro 50%). Per questi ultimi, le tendenze realizzatesi nel
periodo 1995-2000 sono addirittura nel senso di una riduzione dei livelli
occupazionali, ormai tra i più bassi nel panorama europeo.
Tenuto conto del peso crescente che i lavoratori più anziani avranno nella
popolazione complessiva, è tra l’altro da rilevare come, ove non si arrestasse
quella tendenza declinante, da qui al 2005 ne risulterebbe, coeteris paribus, compresso di sei
decimi di punto lo stesso tasso di occupazione complessivo (Ministero del Lavoro e Politiche Sociali, Rapporto di Monitoraggio,
1-2001, scheda 1).
La causa principale della distanza tra i
livelli occupazionali medi dell’Italia rispetto ai target europei è ascrivibile
al Mezzogiorno, che dista dagli attuali livelli medi UE di oltre venti punti
percentuali sia per il totale che per la componente femminile (Tav. 3).
Tuttavia, anche nel Centro-Nord i livelli occupazionali rimangono inferiori
rispetto ai target europei ed agli
stessi odierni livelli medi dell’UE (59,9% contro 63,3% per il totale e 48%
contro 53,4% per la componente femminile). Il divario è concentrato tra i
giovani e, soprattutto, nel caso dei maschi, tra i più anziani; più diffuso nel
caso della componente femminile. Fatto salvo il caso degli anziani, il
Centro-Nord ha però evidenziato una certa tendenza al recupero dei gap esistenti. Nel quinquennio 1995-2000
la crescita del tasso d’occupazione è stata significativamente superiore a
quella media UE per la componente femminile (+5,7 punti percentuali nel
Centro-Nord contro il +3,7 medio della UE); è invece risultata leggermente meno
accentuata per i maschi (+1,8 punti percentuali contro il +2,3 medio della UE),
nel cui caso ha influito soprattutto la negativa performance dei 55-64enni. In termini di scenario, immaginando di
replicare le tendenze del biennio 1998-2000)
e realizzando una qualche inversione di tendenze per i soggetti più anziani,
queste regioni sarebbero in grado di superare al 2010 le soglie UE del 70% e
del 60% rispettivamente per l’occupazione totale e femminile (Ministero del Lavoro e delle Politiche
sociali, Rapporto di Monitoraggio no. 1-2001, scheda 1).
Nell’ottica di
una strategia che miri all’innalzamento dei livelli occupazionali verso i
traguardi posti in sede europea quattro appaiono le aree maggiormente
problematiche: il Mezzogiorno, l’ingresso nel mondo del lavoro dei più giovani,
la fuoriuscita ancora troppo precoce dal mondo del lavoro dei più anziani e la
scarsa, pur se crescente, partecipazione al mondo del lavoro della componente
femminile.
il Mezzogiorno…
Il dualismo
territoriale rappresenta il nodo fondamentale del mercato del lavoro italiano,
quello in cui si esplicita la segmentazione più evidente. Tutti i dati
esistenti testimoniano di un’area che presenta un marcato squilibrio tra
domanda e offerta, con conseguente sottoutilizzo di risorse umane. I bassi
livelli occupazionali del Mezzogiorno si riconnettono con la più generale
questione delle prospettive di sviluppo economico di quelle regioni.
Il Mezzogiorno
si caratterizza per un livello del PIL per abitante pari al 56% circa di quello
del Centro-Nord (SVIMEZ, 2000). Il divario, ampliatosi nell’ultimo quindicennio,
è ascrivibile tanto ad una minore produttività per occupato che ai più bassi
livelli dell’occupazione nella popolazione. La bassa produttività, conseguenza
anche di diversi fattori ambientali, deprime la domanda di lavoro e la capacità
d’impiego, per dati salari, delle imprese meridionali. Lo scarso legame esistente tra produttività aziendale e condizioni del
mercato locale del lavoro, da un lato, e retribuzioni, dall’altro, si traduce
quindi in più bassi livelli occupazionali.
In questo
quadro, la “valvola di sfogo” rappresentata dall’economia sommersa risulta
essere inefficace, oltre che fonte di iniquità. Secondo le ultime stime ISTAT
disponibili (1999), le unità di lavoro classificabili come non regolari erano
quasi tre milioni e mezzo (come stimate nell’ambito dei conti nazionali), pari
al 15,1% del volume di lavoro complessivamente impiegato nell’economia.
L’incidenza del lavoro non regolare appare massima nei servizi domestici e nell’agricoltura
(rispettivamente 80% e 30% circa del volume complessivo di lavoro). Valori
significativamente più elevati della media si registrano però anche nel
commercio e nelle costruzioni. A livello territoriale, il fenomeno è poi
concentrato nel Mezzogiorno, dove l’irregolarità di solito travalica il mancato
assolvimento degli obblighi contributivi e fiscali, per comportare anche il
ricorso a condizioni lavorative, salariali e non, inferiori rispetto agli
standard contrattuali. Peraltro, molte attività svolte nel sommerso riescono a
sopravvivere proprio grazie al più basso costo del lavoro che le
contraddistingue.
D’altro canto,
la precarietà dei rapporti di lavoro propri dell’economia sommersa,
l’impossibilità di crescere delle imprese che al suo interno operano e
sopravvivono proprio grazie all’evasione delle diverse norme salariali, fiscali
e regolamentative, certo non facilita lo sviluppo della produttività e
l’innesco di un circolo virtuoso di sviluppo economico che dovrebbe consentire
l’innalzamento progressivo dei salari effettivi. In particolare nel Mezzogiorno, flessibilità nel mercato del lavoro,
fuoriuscita dal sommerso ed azioni di contesto atte ad innescare processi di
crescita della produttività globale dell’area appaiono perciò come strategie
interconnesse e non alternative al fine di innescare nell’area un processo di
sviluppo economico e di crescita dell’occupazione regolare.
i giovani…
Il tasso di
disoccupazione delle fasce di età più giovani continua ad essere uno dei più
elevati dei paesi europei a confermare come questo sia una delle
caratteristiche più negative del mercato del lavoro italiano. Ugualmente, le prospettive dei giovani nel mercato del
lavoro, pur se migliorate negli ultimi anni proprio grazie alla maggiore
flessibilità in ingresso introdotta (specie nel Centro-Nord), ancora appaiono
contraddistinte da una difficoltosa transizione dalla scuola al lavoro. Si
tratta di due ambiti piuttosto separati, con il risultato di un prolungamento
dei tempi di accesso nel mondo del lavoro e del rischio di una progressiva
disincentivazione degli investimenti in capitale umano.
L’Italia, va
ricordato, continua ad avere un significativo gap nei livelli educativi, rispetto alla media dei paesi OCSE,
anche considerando le classi d’età più giovani: nel 1999, solo l’11,3% dei
35-44enni era in possesso d’un titolo di studio universitario a fronte d’una
media OCSE del 14,9. Gli anni
novanta hanno tra l’altro evidenziato un certo rallentamento nei ritmi di
crescita degli anni di scolarità media nella popolazione adulta,
anche se segnali favorevoli risultano per quanto riguarda sia la frequenza
scolare nel post-obbligo e sia le immatricolazioni universitarie.
Significativi
miglioramenti nel facilitare l’accesso dei più giovani al mercato del lavoro
sono derivati dagli strumenti di flessibilità introdotti a partire dal 1997. Un
canale come quello dell’interinale, ad esempio, consente a chi sia studente di
fare brevi esperienze lavorative che poi potranno essere utili nel momento in
cui dovrà cercarsi una collocazione lavorativa a tempo pieno. Poco diffuse sono
però ancora le figure miste, di studenti che ad esempio svolgano lavori part time di breve durata, a differenza
di una situazione come quella olandese, dove il forte sviluppo del part time è spiegato, oltre che dalla
componente femminile, dalla crescita sostenuta del cosiddetto part time breve (inferiore alle dodici
ore settimanali) tra gli studenti.
gli anziani…
L’invecchiamento
della popolazione, in Italia più rapido che in altri paesi industrializzati, è
stato un fenomeno che solo recentemente ha trovato un’adeguata attenzione
presso istituzioni e attori sociali. Il continuo aumento della disoccupazione
dei gruppi più anziani e la loro scarsa partecipazione al mercato del lavoro
sono segnali che sono stati a lungo sottovalutati.
Occorre rilevare come, nel caso della
componente maschile, il forte calo registratosi nei rapporti di lavoro a tempo
pieno e indeterminato, connesso con i processi di pensionamento, non è stato
compensato dalla crescita del lavoro atipico (a tempo parziale e/o
determinato). Particolarmente scarso
risulta essere il ricorso al part time proprio
per quanto riguarda i lavoratori più anziani. L’aumento del part time realizzatosi nel complesso
della popolazione è nel caso dei 55-64enni piuttosto contenuto, addirittura
irrilevante nel caso dei maschi.
Sull’evoluzione di queste dinamiche hanno
giocato un ruolo gli scarsi incentivi alla prosecuzione dell’attività
lavorativa. Paradossalmente per i lavoratori anziani è rimasto accessibile
il canale delle pensioni d’anzianità, non applicandosi neppure le norme
relative al nuovo sistema pensionistico contributivo, che avrebbe invece già
insiti meccanismi d’incentivazione del proseguimento dell’attività lavorativa
e, basando il calcolo dei trattamenti pensionistici sull’intera vita lavorativa
e non solo sugli ultimi anni di contribuzione, non disincentiverebbero il
passaggio eventuale a rapporti di lavoro a tempo parziale. Più in generale va
rilevato come, stante l’elevato livello degli oneri contributivi ancora
vigenti, i meccanismi di flessibilità all’ingresso sinora introdotti, non
operanti nel caso dei soggetti più anziani e basati spesso su rapporti
contrattuali caratterizzati da un minore peso contributivo, hanno contribuito a
favorire uno spostamento della domanda di lavoro verso le nuove generazioni.
le donne…
La componente femminile è quella per la
quale la crescita occupazionale nell’ultimo quinquennio è stata più
consistente, specie nel Centro-Nord, ove si è ridotto il gap che comunque permane rispetto alla media UE (gap che è invece massimo ed è cresciuto
ancora nel caso del Mezzogiorno; cfr. Tav. 3).
La crescita
della presenza femminile nel mercato del lavoro ha interessato pressoché tutte
le classi d’età e, particolarmente nel Centro-Nord, sembra comportare una
modifica strutturale nel modello della presenza femminile nel mercato del
lavoro lungo il ciclo di vita. Opportunità importanti, atte a conciliare vita
familiare e presenza nel mercato del lavoro, sono discese anche dallo sviluppo
del part time, sostenuto proprio per
le donne con figli minori a carico. L’Italia da questo punto di vista rimane,
però, un paese in cui scarsa è la presenza di sostegni alle famiglie con figli
minori, soprattutto in termini di disponibilità di servizi, pubblici e privati,
per cui spesso tra scelte lavorative e scelte relative alla fecondità si genera
un accentuato trade-off.
La maggiore
presenza femminile, favorita dagli strumenti di flessibilità all’ingresso oltre
che da mutamenti tecnologici e culturali, non appare aver portato a fenomeni di
accentuata precarizzazione della componente femminile nel mercato. Come detto,
nel part time è particolarmente bassa
l’incidenza della componente involontaria proprio nel caso delle donne. L’aumento
dell’occupazione femminile non è, inoltre, andato a discapito della
retribuzione relativa delle donne, anche se rimane un divario di circa venti
punti percentuali nei salari maschili e femminili.
la disoccupazione di lunga durata
Un ulteriore
squilibrio che caratterizza il mercato del lavoro in Italia è costituito dalla
quota estremamente elevata dei disoccupati con un lungo periodo di ricerca di
lavoro. Il tasso di disoccupazione di
questo segmento specifico è pari all’8,3% mentre la media europea si posiziona
al 4,9%. Anche l’incidenza risulta tra le più elevate in Europa, con
differenziali molto sensibili.
La crescita dello stock di disoccupati è da attribuirsi al progressivo aumento delle
persone con una durata di ricerca particolarmente lunga. In particolare,
appaiono colpiti da questa condizione coloro che non possiedono precedenti
esperienze lavorative, vale a dire i segmenti più giovani della popolazione,
piuttosto che quelli che hanno perso un precedente posto di lavoro. Questo
fenomeno indica la presenza di ancora rilevanti barriere all’entrata o la
difficoltà di accesso al mercato del lavoro e quindi appare da imputare ad
ostacoli di carattere regolatorio.
Occorre
sottolineare, tuttavia, come una lunga permanenza nella disoccupazione di individui
con precedenti esperienze lavorative, pure avendo minore rilevanza in termini
di funzionamento del mercato del lavoro, possa comportare effetti sociali più
pesanti, con seri rischi di marginalizzazione ed esclusione sociale per questi
soggetti.
|
Tav. 3 – Occupazione e disoccupazione:
il gap con l’Europa (valori %)
|
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|
Tasso di occupazione
|
|
Tasso
di disoccupazione.
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15-24enni
in cerca di lavoro: % sulla popolazione
|
|
|
Maschi(a)
|
Femmine(a)
|
Totale(a)
|
|
55-64enni
|
|
Maschi
|
Femmine
|
Totale
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1995
|
|
|
|
Centro
- Nord
|
70,0
|
42,3
|
56,2
|
|
27,3
|
|
5,2
|
11,4
|
7,6
|
|
9,9
|
|
Mezzogiorno
|
58,4
|
23,1
|
40,6
|
|
30,9
|
|
16,3
|
28,9
|
20,4
|
|
17,0
|
|
Italia
|
65,9
|
35,4
|
50,6
|
|
28,5
|
|
9,0
|
16,2
|
11,6
|
|
12,8
|
|
Unione
Europea
|
70,2
|
49,7
|
60
|
|
35,9
|
|
9,4
|
12,5
|
10,7
|
|
10,2
|
|
|
|
|
|
|
|
2000
|
|
|
|
Centro
- Nord
|
71,9
|
48,0
|
59,9
|
|
26,2
|
|
3,9
|
8,4
|
5,7
|
|
7,1
|
|
Mezzogiorno
|
59,5
|
24,6
|
42,0
|
|
30,8
|
|
16,3
|
30,4
|
21,0
|
|
17,7
|
|
Italia
|
67,5
|
39,6
|
53,5
|
|
27,7
|
|
8,1
|
14,5
|
10,6
|
|
11,7
|
|
Unione
Europea
|
*72,5
|
*54,0
|
63,3
|
|
*37,7
|
|
7
|
9,7
|
8,2
|
|
7,8
|
|
Fonti:
Istat, rilevazione trimestrale delle forze di lavoro; Eurostat.
|
|
|
|
|
|
|
|
* Stime Eurostat.
(a) 15-64enni
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
La criticità
del mercato del lavoro in Italia non è determinata solo dagli indicatori
quantitativi finora sottolineati. Esiste anche, ed è crescente, un problema di
qualità del lavoro. Diverse sono le
evidenze empiriche che fanno propendere per un giudizio non positivo sulla
qualità del nostro mercato del lavoro, come recentemente sottolineato anche
dalla Commissione Europea. La qualità
non buona è anzitutto insita nei differenziali occupazionali già richiamati,
nel concentrarsi della disoccupazione a livello geografico, nel gender gap e nei particolarmente bassi
livelli occupazionali dei giovani e dei più anziani. Aspetti altrettanto
importanti della qualità del lavoro attengono peraltro la presenza di
investimenti formativi che facilitino lo sviluppo professionale e di carriera,
all’interno e all’esterno dell’azienda, dei lavoratori, la tutela della
sicurezza e della salute dei lavoratori, nonché il bilanciamento tra esigenze e
desideri di questi e flessibilità operative delle aziende.
Un mercato del lavoro flessibile, al
contrario di quanto spesso temuto, può migliorare la qualità oltre che la
quantità dei posti di lavoro, rendendo più fluido l’incontro tra obiettivi e
desideri delle imprese e dei lavoratori in tema di caratteristiche della
prestazione lavorativa, consentendo ai singoli individui di cogliere le
opportunità lavorative più proficue ed evitando che gli stessi rimangano
intrappolati in ambiti ristretti e segmentati. I lavoratori necessitano, in
tale contesto, di adeguate forme di tutela, ma queste devono agire innanzitutto
nel mercato, non operare contro il mercato o comunque
esclusivamente nell’ambito del rapporto di lavoro in essere.
Da questo
punto di vista, il nostro mercato del lavoro appare ancora alquanto
immobilizzato, scontando anche l’insoddisfacente funzionamento dei servizi
pubblici per l’impiego e dei processi di incontro tra domanda ed offerta. Se si
valutano i dati relativi alla mobilità occupazionale, risulta che in media in
Europa il 10% dei lavoratori di professionalità alta ha cambiato lavoro
nell’ultimo anno, cercando opportunità occupazionali più convenienti. Questo
dato sale al 12% per il Regno Unito, la Danimarca, la Francia e la Svezia. In
Italia siamo al 5%, cioè all’ultimo posto nel contesto comunitario. Si tratta
di un profilo poco analizzato (ci si concentra più spesso sul ben noto deficit
di mobilità geografica), che invece ben rivela la staticità del nostro mercato
del lavoro e l’inadeguatezza dei meccanismi di incrocio fra domanda e offerta.
In questo quadro il Governo condivide le
preoccupazioni della Commissione europea quanto al nesso fra bassa qualità del
mercato del lavoro e rischio di esclusione sociale. Come sottolineato a più
riprese la segmentazione del mercato del lavoro si basa su di una divisione fra
soggetti titolari di retribuzioni accettabili, con relativa sicurezza
dell’impiego e prospettive di carriera, da un lato, e, dall’altro, non soltanto
disoccupati e lavoratori “scoraggiati” ma anche quanti sono occupati in lavori
di bassa qualità, basati sul precariato, senza prospettive di formazione o
sviluppi di carriera.
La politica
dei redditi e l’assetto contrattuale derivati dagli Accordi del 1992 e del
1993, da un lato hanno permesso il raggiungimento degli obiettivi
macroeconomici allora prefissati (entrata nell’Unione Economica e Monetaria e
risanamento della finanza pubblica), dall’altro hanno garantito la coerenza e
la compatibilità delle diverse variabili economiche, in particolare dei salari.
In questi
anni, tuttavia, maggiore flessibilità e moderazione salariale non sembrano aver
portato ad uno spostamento a favore dei profitti lordi nella distribuzione
funzionale dei redditi. La quota del lavoro nel valore aggiunto manifatturiero,
specie se valutata al netto dello scalino connesso col passaggio dai contributi
sanitari all’IRAP (contabilmente inseriti i primi nei redditi lordi da lavoro e
la seconda nei profitti lordi nell’ambito dei conti nazionali), pur tra
fluttuazioni cicliche, non mostra tendenze al declino in confronto con gli anni
ottanta. Nei servizi privati emerge un trend negativo, peraltro arrestatosi
negli ultimissimi anni, che sembra però attribuibile principalmente agli
effetti una tantum della liberalizzazione di molti servizi e utilities–con le connesse
ristrutturazioni straordinarie che ne sono seguite, specie nei primi anni
novanta– ed all’ancora graduale e incompleto passaggio ad un regime di piena
concorrenza. Il permanere di strutture
di mercato non pienamente competitive rischia, infatti, di mantenere alti
prezzi di vendita e profitti a discapito dei volumi produttivi e della stessa
occupazione.
Durante il medesimo arco temporale,
peraltro, scarsa crescita, alta disoccupazione ed elevato carico fiscale e lo
stesso modello contrattuale scaturito dagli Accordi del 1992-1993 hanno portato
ad un’evoluzione poco lusinghiera dei salari reali al netto delle imposte.
Quest’ultima è da ascrivere, in particolare, alla crescita della pressione
fiscale sul lavoro, che, nonostante la riduzione avviata negli ultimi anni, nel
2000 era ancora superiore a quella media UE.
La struttura
della contrattazione collettiva in Italia è rimasta fortemente centralizzata,
imperniata sul contratto nazionale di categoria. Un certo grado di
coordinamento è stato garantito, quanto meno potenzialmente, dal predominio del
livello confederale. Infatti, l’Accordo del 1993 ha trasformato il Ccnl in
contratto biennale per la parte economica e quadriennale per la parte
normativa, introducendo importanti principi generali di governo dei salari
nominali. Il riferimento all’inflazione programmata svolge, infatti,
un’importante funzione di coordinamento tra i diversi settori. Il principio di
non automatico recupero dell’inflazione passata -dovendosi tenere conto delle
eventuali origini esterne al sistema produttivo (variazioni delle ragioni di
scambio), nonché delle condizioni economiche generali- contrasta il rischio di
spirali inflazionistiche.
Il contratto
di secondo livello, che avrebbe dovuto consentire possibili differenziazioni
salariali, stabilendo uno stretto legame tra retribuzione e performance dell’impresa non ha trovato
quella maggiore diffusione che si intendeva ottenere. Esso essendo non sistematico
e non universale, e rimanendo circoscritto alle imprese più grandi, è rimasto
più instabile nel tempo. Il contratto aziendale prevedeva una specializzazione
tematica ed un orientamento verso meccanismi di profit sharing. In azienda, l’enfasi posta sul profit sharing ha contribuito ad un ulteriore passo in avanti verso
relazioni industriali non conflittuali e si è registrato un effettivo
incremento della quota di salario variabile.
Tuttavia,
l’obiettivo di una maggiore decentralizzazione della contrattazione, tale da
permettere un’effettiva redistribuzione dei guadagni di produttività, è stato
solo parzialmente raggiunto. La distinzione dei ruoli dei due livelli di
contrattazione, nazionale ed aziendale, è stata importante per potenziare la
componente variabile del salario, ma non ha, di fatto, introdotto modifiche
sostanziali nei meccanismi di formazione dei differenziali salariali “esterni”,
cioè quelli fra imprese, fra settori, fra aree territoriali. Il sistema di contrattazione collettiva ha
mantenuto, dunque, caratteristiche di centralizzazione che si sono rivelate
eccessive e inadatte ad assicurare quella flessibilità della struttura
salariale capace di adeguarsi ai differenziali di produttività e di rispondere
ai diversi disequilibri del mercato.
Il sistema di
determinazione del salario in Italia favorisce il permanere di una struttura
delle retribuzioni relativamente poco articolata. Inoltre, è da ricordare
l’assenza di un regime di salario minimo legale. Tale funzione, infatti, è
esercitata dai contratti collettivi
nazionali di settore. Rispetto ad altri paesi, questa funzione è però svolta
con minore efficacia, in termini di prevenzione di abusi, visto che i Ccnl
hanno livelli salariali, in termini relativi rispetto alla retribuzione media
effettiva, piuttosto elevati. Il livello dei minimi sanciti dai Ccnl
corrisponde tra i due terzi e i tre quarti del salario medio effettivo, ben al
di sopra del 50% circa garantito dai salari minimi legali nella maggior parte
degli altri paesi europei che hanno questo strumento.
Al fine di
determinare valori di equilibrio dei vari tipi di differenziali, il mercato ha
continuato ad operare attraverso varie forme di slittamento salariale, trovando
un limite, tuttavia, nei livelli minimi salariali fissati dai contratti
nazionali, i quali hanno determinato una struttura delle retribuzioni più
“compressa” di quella che sarebbe altrimenti risultata sulla base dell’azione
dei fattori di carattere economico. In sostanza, invece di “liberare” i salari,
essi sono stati ricondotti in un sistema di “gabbie”. Queste osservazioni
valgono anche (e soprattutto) per i differenziali salariali territoriali. I
dati disponibili indicano che le retribuzioni sono più elevate al Nord rispetto
al Sud, ma molto probabilmente, il differenziale è minore di quello che sarebbe
necessario per avere un mercato del lavoro più equilibrato e per correggere i
differenziali territoriali nei tassi di disoccupazione che contraddistinguono
il nostro paese.
In confronto
con altri grandi paesi europei, il
nostro deteneva (1995, ultimi dati disponibili) il primato della dispersione
territoriale dei tassi di disoccupazione, mentre è all’ultimo posto della
graduatoria della dispersione territoriale dei livelli salariali (Tav. 4).
Siamo un paese molto “egualitario” in politica salariale, ma molto disuguale
dal punto di vista delle condizioni di lavoro.
|
Tav.
4 - Dispersione territoriale di disoccupazione, produttività e salari in
alcuni paesi europei
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tasso
di disoccupazione
|
Valore
aggiunto pro-capite
|
Retribuzioni
mensili
|
N.
aree
per
paese
|
|
|
(1996)
|
(1994)
|
(1995)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ITALIA
|
62,8
|
24,6
|
8,4
|
10
|
|
Francia
|
18,4
|
25,1
|
16,0
|
8
|
|
Regno Unito
|
14,4
|
13,1
|
12,8
|
11
|
|
Spagna
|
21,1
|
18,4
|
11,7
|
7
|
|
|
|
|
|
|
La situazione
non è molto cambiata in questi ultimi 5 anni, anzi, si può affermare che, per
certi versi, è anche peggiorata. I differenziali territoriali delle
retribuzioni e della produttività del lavoro non sono significativamente
cambiati in questo periodo, mentre si è prodotta la progressiva
de-fiscalizzazione degli oneri sociali nel Mezzogiorno. Questo insieme di
fattori, costanza dei differenziali e de-fiscalizzazione, ha determinato un
effetto perverso sui differenziali territoriali sia del costo del lavoro che
del costo del lavoro per unità di prodotto. Il costo del lavoro medio nel
Mezzogiorno si è avvicinato, in termini relativi, a quello medio del Nord,
mentre il Clup (costo del lavoro per unità di prodotto) medio nel Mezzogiorno è
aumentato ulteriormente, sempre in termini relativi, rispetto a quello del
Nord. Entrambi gli effetti hanno comportato una perdita di competitività per le
imprese del Mezzogiorno e, coeteris
paribus, un minor incentivo per le iniziative imprenditoriali a
localizzarsi nel Mezzogiorno.
In questo quadro, nelle regioni
settentrionali l’aumento del tasso di occupazione appare conseguibile
attraverso un aumento di offerta di lavoro. Un aumento dell’offerta di lavoro
al Nord ed una significativa riduzione della disoccupazione al Sud possono
richiedere, fra le altre cose, una più accentuata differenziazione dei
rispettivi salari reali.
Alla luce del
complesso di obiettivi diversi da quelli strettamente quantitativi in tema di
occupazione, oltre agli appena ricordati divari nei livelli e nelle chances occupazionali, che sono una
causa prima di iniquità, p.es. tra occupati e disoccupati o tra maschi e
femmine, occorre certamente valutare quanto le misure di flessibilità sinora
introdotte abbiano risolto vecchie iniquità o ne abbiano introdotte di nuove.
L’impressione
è che, nel facilitare l’accesso al lavoro di soggetti prima esclusi (donne,
giovani), gli strumenti di flessibilità all’ingresso abbiano contribuito a
ridurre le iniquità e le inefficienze discendenti da un mercato del lavoro
rigido. Al tempo stesso, però, l’incompletezza del processo di introduzione di
nuove flessibilità, lo scarso sviluppo di importanti strumenti di tutela nel mercato –un tratto tradizionale
dell’Italia, in cui scarsamente efficaci sono stati i meccanismi di mediazione
di manodopera e gli ammortizzatori sociali– il ridotto sviluppo di strumenti di
sostegno al reddito dei meno abbienti, possono avere conseguenze negative nel
nuovo contesto più flessibile. In altri termini, vi è il rischio che
all’attenuazione delle rigide tutele relative al singolo rapporto di lavoro
posto in essere non faccia da contraltare lo sviluppo di efficaci forme di
tutele nel mercato, tutele tanto più necessarie nel contesto attuale di
maggiore flessibilità, con un turn over
occupazionale più intenso.
Da questo
punto di vista i nodi maggiormente problematici riguardano tanto le c.d.
politiche attive (incentivi e servizi a favore del primo impiego dei giovani e
del reimpiego dei disoccupati) quanto quelle passive (ammortizzatori sociali)
e, più in generale, le politiche sociali e fiscali di sostegno ai meno
abbienti.
La spesa per
politiche attive nel 2000 è stimabile allo 0,6% del PIL, un importo inferiore a
quello medio dei paesi OCSE.
Tenuto conto dell’importo speso per politiche passive, l’Italia emerge peraltro
come un paese che già oggi spende relativamente di più in politiche attive che
in politiche passive. Al di là della dimensione della spesa complessiva, i
problemi principali sembrano però riguardare la composizione interna e
l’efficacia delle politiche attive.
Anzitutto va
rilevato che, in ossequio agli standard contabili Eurostat, la spesa per
politiche attive ricomprende anche i Lavori Socialmente Utili, in quanto schemi
di creazione diretta di posti di lavoro (Ministero
del Lavoro e delle Politiche Sociali, Rapporto di monitoraggio no. 1-2001).
Quanto al resto, la voce prevalente è rappresentata dai cd contratti a causa
mista (apprendistato e cfl) e da altri schemi di incentivazione finanziaria
dell’impiego. Meno rilevanti, quanto a spesa e soprattutto quanto ad efficacia,
sono gli interventi formativi propriamente detti e l’ausilio alla ricerca del
lavoro da parte dei disoccupati. Le politiche attive del lavoro si sono
identificate sostanzialmente con i sostegni al reddito.
Scarse sono le
esperienze di politiche attive, soprattutto quelle che combinano azioni
integrate finalizzate al reinserimento (orientamento, formazione, inserimento).
Si è, infatti, eseguito un decentramento di competenze ma non di politiche.
Esempi evidenti sono le carenze sulle politiche per l’immigrazione, quelle per
la mobilità territoriale, quelle per la rete informatica ed in generale
l’offerta di servizi per la disoccupazione di lunga durata. Al contrario, tra
le poche azioni di sistema che si muovono in questa direzione, cercando di
attuare azioni integrate, sono da ricordare quelle finalizzate alla
riconversione dei Lavori Socialmente Utili e per l’alfabetizzazione
informatica.
Come è noto, con riguardo all’ammontare della spesa
sociale complessiva, l’Italia è il paese Europeo che destina la quota più
piccola ai trattamenti di disoccupazione (Fig. 2). La struttura della spesa sociale italiana denota, infatti,
un’accentuata caratterizzazione pensionistica ed una bassa incidenza tanto dei
trattamenti di disoccupazione quanto di quelli assistenziali a favore di
soggetti in età lavorativa (invalidità, famiglia, abitazione e assistenza
sociale in senso proprio).
Rispetto al PIL, i dati disponibili (ESSPROS, 1998) denotano un’incidenza dei trattamenti
di disoccupazione pari in Italia allo 0,7% a fronte di una media UE dell’1,9%.
Fig.
2 – Benefici sociali per funzione – anno 1998
Fonte: elaborazioni su dati Eurostat, European Social
Statistic – Social Protection Expenditure and Receipts – 1980-1998
Il divario rispetto agli altri paesi europei nella
spesa contrasta con quello nei livelli della disoccupazione. Su tale
tradizionale caratterizzazione del caso italiano ha inciso il fatto che tra le
persone in cerca di lavoro vi sia una quota elevata di persone in cerca del
primo impiego, non coperte dagli schemi assicurativi contro la disoccupazione. Le rigidità nella regolamentazione dei
rapporti di lavoro - il prevalere della tutela dei rapporti in essere – ha reso
meno pressante l’esigenza di fornire un sostegno a fronte del rischio di
disoccupazione e, al tempo stesso, producendo una frattura tra occupati e
inoccupati, ha contenuto la platea di potenziali beneficiari dei trattamenti di
disoccupazione comunque esistenti. Sul volume complessivo di spesa, ha poi
inciso il fatto che i trattamenti previsti nello schema di carattere più
generale (il trattamento ordinario che copre tutti i lavoratori dipendenti)
fossero alquanto ridotti tanto nei livelli quanto nelle durate previste.
Un altro connotato degli ammortizzatori sociali è la
sua estrema eterogeneità interna. La tutela limitata fornita dallo schema
ordinario (anche dopo l’innalzamento introdotto dal gennaio del corrente anno)–
contrasta con quella propria dell’indennità di mobilità propria del settore
industriale. Ancora più ampio sarebbe poi il differenziale di trattamento ove
si considerasse che, nella pratica attuazione, i trattamenti di mobilità spesso
intervengono successivamente a quelli di CIG straordinaria, trattamento di
importo pari a quello della mobilità e che interviene in costanza del rapporto
di lavoro in essere, il che tende a prolungare ulteriormente la durata
effettiva dei trattamenti .
Nonostante i più generosi trattamenti forniti da CIG
e mobilità, il complesso dei due strumenti evidenzia un sostanziale equilibrio
finanziario tra contributi e prestazioni (Fig. 3). L’avanzo della CIG, anzi,
grazie anche al buon momento congiunturale, nel 2000 più che compensava il
deficit proprio della mobilità, che intervenendo, come detto, nelle stesse
fattispecie aziendali e spesso in successione temporale rispetto alla CIG è
stata perciò consolidata assieme a quest’ultima nella figura qui riportata.
Le contribuzioni pagate nel settore industriale, pur se ovviamente a prezzo di
elevare il costo del lavoro complessivo, sono infatti sufficienti a finanziare
quei trattamenti. Ciò avviene anche, pur se su livelli più contenuti tanto
delle contribuzioni quanto delle prestazioni, anche per quanto attiene il
trattamento ordinario nei settori extra agricoli.
Uno squilibrio strutturale tra contribuzioni e prestazioni caratterizza invece
i trattamenti (ordinari e speciali) riservati al settore agricolo.
Nel complesso (e tenendo conto anche delle indennità
relative al settore edile), gli strumenti ora citati appaiono in sostanziale
equilibrio finanziario nel 2000, anno in cui, l’avanzo dei settori industriali,
in ciò favoriti dal quadro congiunturale positivo, compensa il disavanzo
strutturale dei trattamenti relativi all’agricoltura. Includendo nella spesa
per ammortizzatori sociali anche gli oneri relativi a quegli schemi a totale
carico della fiscalità generale -
prepensionamenti e LSU, che come più volte detto sono per convenzione
classificati tra le politiche attive ma hanno acquisito una natura sostanziale
di ammortizzatore sociale di ultima istanza – emerge, anche nel 2000, un sia
pur contenuto deficit tra prestazioni e contributi. Rispetto alla metà degli
anni novanta, netto appare, peraltro, il miglioramento causato dal miglior
clima congiunturale (Fig. 4).
Fig. 3 – Saldo fra
prestazioni e contributi nei principali comparti settoriali degli
ammortizzatori sociali
Fonte:
elaborazioni su dati INPS
Fig.
4 – Spesa per ammortizzatori sociali e contributi a finanziamento degli stessi
– anni 1990-2000
Fonte:
elaborazioni su dati INPS
Tornando alle peculiarità dei diversi schemi, è da
evidenziare come caratteristica delle indennità destinate al settore agricolo,
è il loro uso come strumento di integrazione dei redditi da lavoro, più che di
copertura del rischio di disoccupazione in senso proprio. La platea dei
beneficiari (580mila nel 1999; Tav. 5) pressoché coincide con quella dei
soggetti assicurati, che di fatto quasi tutti ricevono nell’anno una qualche
integrazione al reddito da lavoro corrente.
Qualcosa di simile sta peraltro progressivamente
avvenendo anche nei settori extra-agricoli tramite l’uso dei cd trattamenti con
requisiti ridotti. Questi intervengono per quei lavoratori che non raggiungano
i requisiti contributivi minimi richiesti per l’accesso ai trattamenti ordinari
(almeno 52 settimane di contribuzione nei precedenti due anni) e che però,
avendo lavorato nel precedente anno solare per almeno 78 giornate, hanno
diritto ad un trattamento pari al 30% della retribuzione per un numero di
giornate pari a quelle effettivamente lavorate nell’anno precedente. Più che
d’un sussidio di disoccupazione, si tratta pertanto d’un bonus a favore di chi
abbia lavorato ma non oltre certi limiti, per cui ne vengono ad usufruire,
spesso su base stabile nel tempo, soprattutto lavoratori precari e stagionali.
Questa modalità di utilizzo, assieme alla crescita di peso del lavoro a termine
in generale, spiega tra l’altro il trend nettamente crescente dei trattamenti
della specie, che sono giunti a superare, nel numero dei beneficiari e nella
spesa connessa, quelli con requisiti pieni.
|
Tavola 5 – Beneficiari di interventi di sostegno al reddito per area
geografica e composizione per età e sesso – anno 1999
|
|
|
Indennità
ordinaria non agricola
|
Indennità
agricola (ordinaria e speciale)
|
Indennità
nel settore edile (ordinaria e speciale)
|
Indennità
di mobilità
|
Cassa
Integrazione Guadagni (a)
|
|
|
req. pieni.
|
req. ridotti
|
straord.
|
ordinaria
|
di cui edilizia
|
|
NordOvest
|
45.816
|
48.012
|
9.956
|
3.763
|
23.342
|
3.237
|
34.624
|
3.500
|
|
NordEst
|
60.107
|
76.840
|
45.258
|
2.037
|
8.473
|
1.389
|
12.503
|
4.814
|
|
Centro
|
42.647
|
65.008
|
30.763
|
4.083
|
16.461
|
3.154
|
15.518
|
2.885
|
|
CentroNord
|
148.570
|
189.860
|
85.977
|
9.883
|
48.276
|
7.780
|
62.645
|
11.199
|
|
Mezzogiorno
|
75.506
|
146.679
|
496.336
|
36.901
|
40.847
|
12.345
|
33.509
|
5.671
|
|
Italia
|
224.076
|
336.539
|
582.313
|
46.784
|
89.123
|
20.125
|
96.155
|
16.870
|
|
%maschi
|
42,8
|
38,0
|
47,9
|
98,0
|
63,1
|
72,1
|
n.d.
|
n.d.
|
|
%<25anni
|
6,5
|
8,0
|
7,1
|
2,8
|
1,4
|
2,5
|
n.d.
|
n.d.
|
|
%>45anni
|
21,7
|
17,4
|
36,1
|
36,2
|
72,1
|
43,0
|
n.d.
|
n.d.
|
|
(a)occupati equivalenti alle ore complessivamente
integrate; i valori percentuali per sesso ed età fanno riferimento ai soli
trattamenti direttamente versati dall'INPS
Fonte:
elaborazioni Ministero del Lavoro su dati INPS
|
Gli schemi di incentivazione dell’occupazione,
ai quali per vicinanza dei caratteri sostanziali è possibile assimilare anche i
cd. contratti a causa mista (apprendistato e contratti di formazione e lavoro),
coprono circa i due terzi della spesa totale per politiche attive del lavoro.
Complessivamente si è trattato, nel 1999, l’ultimo anno per cui è disponibile
un consuntivo dettagliato, di 9.763 mld. di lire, pari allo 0,5% del PIL.
Considerando gli stanziamenti di bilancio previsti per il 2001 la spesa totale
sarebbe di 10.452 mld. (Tav. 5).
Tra i soggetti interessati da incentivi
vi è una netta predominanza dei più giovani, in particolar modo nel
Centro-Nord, in cui è maggiormente diffuso l’apprendistato; nel Mezzogiorno ad
essere più coperta è invece la classe di età mediana (25-44), per la maggiore
diffusione di strumenti diretti ai disoccupati di lunga durata. Le donne sono
rappresentate in proporzione alla percentuale di occupati, anche se nel
Centro-Nord tendono ad essere i beneficiari privilegiati degli incentivi
propriamente detti.
Per quanto attiene all’area territoriale,
gli strumenti che non siano specificamente diretti al Mezzogiorno, sono
fortemente concentrati nel Centro-Nord (per oltre il 70%). Ciò è dovuto alla
netta prevalenza, sotto il profilo numerico, dei contratti a causa mista sugli
incentivi per il reimpiego dei disoccupati.
La modalità
prevalente con cui vengono posti in essere gli incentivi è di carattere
automatico. Il prevalere degli incentivi automatici non è privo di vantaggi:
infatti, si riducono i costi amministrativi, i rischi di decisioni arbitrarie e
le conseguenti distorsioni. Entro certi limiti, non necessariamente implica una
perdita di selettività delle politiche. Nella quasi totalità dei casi vi è, in
effetti, l’identificazione di gruppi target
(giovani, disoccupati di lunga durata, residenti nelle aree depresse). A
seguito dell’opposizione comunitaria ad incentivi differenziati su base
geografica, il focus territoriale degli interventi si è peraltro
progressivamente ridotto. All’interno di ciascuna categoria mancano i
riferimenti alle situazioni specifiche dei potenziali beneficiari, ivi inclusa
la loro situazione reddituale (con la sola eccezione dello sgravio capitario
per il Mezzogiorno, destinato a venir meno alla fine dell’anno in corso).
Infine, le politiche di incentivazione all’occupazione sono, nella quasi
totalità, costruite senza differenziare tra i sessi (se si esclude la legge per
l’imprenditorialità femminile e le azioni positive ex lege 125/91).
Tuttavia,
l’intersecarsi di vari strumenti porta ad un grado di copertura di taluni
gruppi di popolazione quasi totalitario, il che può determinare una riduzione
della selettività effettiva degli interventi: è questo il caso dei giovani, la
cui inclusione universale nella popolazione target
non sempre è giustificata dalla situazione del mercato del lavoro, in
particolare in molte regioni del Centro-Nord. La stessa riduzione dei costi
amministrativi non sempre si realizza, essendo le norme d’incentivazione
comunque spesso complicate, difficili da interpretare e richiedenti un certo
ammontare di paper-work.
Gli incentivi
all’occupazione sono attuati in larga parte con lo strumento dello sgravio
contributivo in misura proporzionale alla retribuzione del lavoratore assunto.
Peraltro, un trend recente è il crescente ricorso, a partire dal 1998, al
credito di imposta in cifra fissa a favore dell’impresa che operi nuove
assunzioni (questa è la modalità prevista dall’art. 7 della legge finanziaria
per l’anno in corso (L.388/2000) e già prima dalla L. 449/97 e 448/98).
Un esame dell’andamento dei singoli
interventi sottolinea come, relativamente ai contratti a causa mista si
delineano due opposte tendenze: la crescita dell’apprendistato e il decremento
dei contratti di formazione-lavoro (cfl).
Appare opportuno ricordare che, in quanto strumento di socializzazione al
lavoro dei più giovani, i contratti a causa mista hanno avuto un importante
ruolo nel ridurre le difficoltà nella transizione dalla scuola al lavoro. Da
questo punto di vista, peraltro, un elemento particolarmente apprezzato dalle
imprese è stato fornito dalla natura a termine del rapporto di lavoro che si
veniva ad instaurare. Gli aspetti di socializzazione al lavoro, più che quelli
di formazione “in aula” – ben poco diffusi sia perché meno rientranti nelle
convenienze immediate delle imprese e dei lavoratori, sia per via della
struttura dell’offerta formativa, in genere poco orientata a rispondere alle
esigenze della domanda
– sono stati rilevanti. Il rischio insito nell’incentivazione indiscriminata
dei contratti a causa mista è peraltro nel possibile spiazzamento
dell’occupazione a tempo indeterminato dei soggetti meno giovani e, tenuto
conto dello scarso contenuto formativo in senso proprio di tali contratti,
degli investimenti in capitale umano da parte dei più giovani.
Quanto agli incentivi all’occupazione in
senso proprio, gli strumenti oggi in vigore sono costituiti in massima parte da
incentivi all’assunzione a tempo indeterminato di soggetti beneficiari di
trattamenti passivi o disoccupati di lunga durata, e alla stabilizzazione di
posti di lavoro a termine. Gli incentivi alla stabilizzazione di posti di
lavoro a termine riguardano tanto il caso della trasformazione a tempo
indeterminato di soggetti provenienti dalle liste di mobilità, ed in precedenza
assunti a tempo determinato, quanto quello di soggetti in precedenza operanti
con contratti a causa mista. Peraltro, nonostante molti contratti a tempo
determinato di per sé conducano a rapporti più stabili, le trasformazioni
incentivate dei contratti a causa mista sono però rimaste quantitativamente
contenute. Specie nelle regioni in cui il mercato è più vivace, molti contratti
a causa mista vengono interrotti dallo stesso lavoratore, che trova di meglio o
che inframmezza esperienze lavorative e frequenza scolastica, prima della
durata massima teorica, momento in cui le agevolazioni collegate alla
trasformazione apportano all’impresa il massimo vantaggio.
Un maggiore ricorso agli incentivi alla
stabilizzazione dei rapporti di lavoro è plausibile possa discendere dal
credito d’imposta di cui alla legge finanziaria per l’anno in corso (la legge
388/2000), che ha natura per certi versi complementare rispetto al ricorso al
lavoro a termine (ivi inclusi i contratti a causa mista) dei più giovani: lo
strumento è infatti rivolto ai soggetti di età non inferiore ai 25 anni non
occupati a tempo indeterminato nei 24 mesi precedenti, ivi inclusi quindi
quelli che in precedenza abbiano lavorato con contratti a causa mista o con
rapporti di collaborazione coordinata e continuativa. Tale misura si
differenzia in effetti dal credito d’imposta di cui alla L. 449/97 tanto per la
minore selettività della platea di potenziali beneficiari e per l’esclusivo
riferimento all’instaurazione di rapporti a tempo indeterminato (lo strumento
precedente consentiva anche l’instaurazione di rapporti a termine, pur se di
durata oltre i 36 mesi ma era rivolto solo a iscritti al collocamento e
soggetti in CIGs o mobilità) quanto per la copertura dell’intero territorio
nazionale (pur se con una maggiorazione, nei limiti del cd. de minimis, per le aree depresse; cfr.
Rapporto di monitoraggio no.1-2001, scheda 8).
Fuoriesce dallo schema d’incentivazione
al margine, per le nuove assunzioni, unicamente lo sgravio capitario previsto nel
Mezzogiorno in relazione allo stock
di lavoratori a basso reddito occupati alla data del 1 dicembre 1997,
la cui vigenza è tuttavia destinata a cessare al termine dell’anno in corso.
In questo
quadro, permane l’assenza di interventi strutturali che favoriscano la domanda
e l’offerta di lavoro dei soggetti a più basso reddito, quali quelli introdotti
in diversi altri paesi industriali (si veda ad esempio l’Earned Income Tax Credit degli Stati Uniti).
L’efficace funzionamento
del mercato del lavoro risulta ostacolato da un inefficiente incontro tra
domanda e offerta. Tale inefficienza è chiaramente evidenziata anche dal forte
divario territoriale che caratterizza il mercato del lavoro in Italia. Le
difficoltà, che continuano ad incontrare le aree settentrionali del Paese nel
reclutamento di manodopera (qualificata e non), sono segnalate quotidianamente
dai più diversi indicatori qualitativi e quantitativi. Peraltro, esse possono
anche originare pericolose tensioni salariali e favorire il diffondersi di
fenomeni devianti quali il sommerso e l’immigrazione clandestina. Nonostante
alcuni forti segnali di ripresa della mobilità territoriale, ancora limitati
appaiono i movimenti di coloro che sono in cerca di lavoro, ostacolati da una
struttura eccessivamente rigida delle retribuzioni e da elevati costi indiretti
(abitazione, trasporti).
Pertanto, il Governo, chiede alle istituzioni locali e alle
parti sociali se non si convenga che l’incontro tra domanda e offerta di lavoro
in Italia sia oggi ostacolato da una serie di impedimenti normativi e
dall’assenza di un adeguato sistema informativo basato su standard accettativi
che favoriscono un rapido incontro tra i fabbisogni, i servizi, le soluzioni
contrattuali. Allo
stato permane nei fatti il monopolio pubblico, per le alte barriere all’accesso
imposte ai soggetti privati, in un contesto –non a caso- di abusivismo diffuso
Anzitutto va
osservato che la diffusione delle informazioni deve avvenire in un vero e
proprio mercato, con una domanda e un’offerta che si confrontano e che
determinano un prezzo di scambio. Questo mercato però è del tutto particolare e
richiede una certa dose di regolazione e di presenza pubblica. Si pone la
necessità di avere regole di accreditamento delle strutture autorizzate a
svolgere questa attività, ma le regole non devono essere tali da precludere che
anche in questo particolare mercato valgano i principi generali della
concorrenza. Questo è quanto insegna anche l’esperienza degli altri paesi più
sviluppati.
Non vi è
parimenti dubbio che vada potenziata la presenza pubblica. Purtroppo, nel
decentramento delle competenze dallo Stato alle Regioni, molti dei vecchi
uffici di collocamento si trovano in condizioni di funzionamento anche peggiori
di quelle in cui si trovavano prima della riforma. E questo succede proprio in
quelle regioni, quelle meridionali, in cui ci sarebbe maggior bisogno di
politiche del lavoro dirette ad aiutare e a potenziare l’offerta di lavoro al
fine di renderla più “appetibile” nei confronti della domanda. Questa
situazione di grave arretramento, documentata nelle periodiche analisi di
monitoraggio condotte dall’ISFOL, richiede una precisa azione di recupero e di
sostegno. Non è un caso che la stessa Unione Europea sia convinta che questo
rappresenta uno dei principali problemi della nostra situazione occupazionale e
ci stimoli a condurre una azione di sostegno nei confronti delle
amministrazioni delle Regioni in cui le carenze sono più gravi.
Peraltro, anche prima della recente riforma, i
nostri uffici di collocamento incidevano ben poco sull’incontro tra domanda e
offerta nel mercato del lavoro. Spesso a causa di tutti i passaggi burocratici
necessari per procedere ad assunzioni di nuovi lavoratori, il servizio pubblico
ha consolidato presso le imprese una cattiva immagine di se stesso, tale per
cui ben pochi disoccupati hanno effettivamente trovato lavoro con l’aiuto del
servizio. Le indagini disponibili indicano che solo il 4% di chi trova lavoro,
lo deve a questo servizio. Con questa bassissima percentuale non si può certo
pretendere di incidere molto sui segmenti più deboli dell’offerta. Una
presenza efficace nel settore dell’intermediazione, nonostante gli impedimenti
e le difficoltà frapposti, è stata, di fatto, fornita solo dalle agenzie
interinali.
Grave è la mancanza di
un adeguato sistema informativo che operi come una borsa continua del lavoro.
La legge di riforma ha previsto la costituzione del SIL (Sistema Informativo
Lavoro), con caratteristiche di unitarietà ed omogeneità, con il prevalente
compito di definire gli standard e
realizzare una rete unificata
tra i vari livelli operativi (nazionale,
regionale, provinciale e circoscrizionale). Tuttavia, allo stato attuale
gli obiettivi non sono stati conseguiti sia per le difficoltà incontrate nella
fase di avvio dei sottosistemi locali, sia per la mancata affermazione di un
chiaro modello organizzativo e funzionale dei nuovi servizi, che sia di
riferimento per disegnare l’architettura del sistema informativo nel suo complesso.
Ad una impostazione centralista, le Regioni hanno spesso contrapposto un
modello autonomista che, nei casi estremi, nega l’esigenza di avere standard
comuni (tecnologie compatibili, base dati d’interesse comune, dizionari terminologici, protocolli di comunicazione).
Rilevanti sono
inoltre gli impedimenti di carattere normativo. Anzitutto, possono pesare i
requisiti di capitalizzazione e le barriere tra le attività di intermediazione.
Infatti, la normativa sulle agenzie di lavoro interinale, di collocamento, di
selezione prevede il regime di esclusiva nei diversi ambiti di attività. E’ una
normativa barocca che paralizza non solo l’attività economica delle agenzie di
intermediazione ma, soprattutto, i lavoratori e le imprese che vedono
ridimensionato il livello di potenziale offerta del servizio. In secondo luogo,
il trattamento dei dati relativi all’incontro tra domanda e offerta è
sottoposto a sistemi autorizzativi e vincoli che vanno ben oltre la necessità
di validare economicamente le Agenzie di intermediazione, di organizzare le
necessarie statistiche e di rispettare la privacy.
Quest’ultimo aspetto, peraltro, è insito nell’autorizzazione all’utilizzo dei
dati prestata dai lavoratori per finalità commerciali. L’obbligo di inserire in banca dati entro 5
giorni i curricula dei lavoratori che
cercano lavoro tramite agenzia appare eccessivo e disincentivante. Non è, poi,
certamente giustificato impedire alle imprese ed ai lavoratori di interagire
direttamente nella rete delle informazioni. Questa è una delle ragioni
principali che impediscono l’adozione di un sistema Internet, aperto e
accessibile a tutti, con un sistema autorizzativo limitato a rendere affidabile
l’attività degli intermediari, a garantire moralità e gratuità per i
lavoratori, nonché l’assolvimento delle funzioni statistiche.
Tav. 6 - Individui che hanno ricevuto offerte di lavoro e consulenza
dal servizio pubblico per l'impiego e da soggetti privati nel 2000 (soggetti
tra 15 e 64 anni di età, in migliaia)
|
Tipologie di offerta
|
Centro-Nord
|
Mezzogiorno
|
Italia
|
|
|
Iscritti SPI
|
Non iscritti SPI
|
Iscritti SPI
|
Non iscritti SPI
|
Iscritti SPI
|
Non iscritti SPI
|
|
|
1°
sem.
|
2°
sem.
|
1°
sem.
|
2°
sem.
|
1°
sem.
|
2°
sem.
|
1°
sem.
|
2°
sem.
|
1°
sem.
|
2°
sem.
|
1°
sem.
|
2°
sem.
|
|
Partecipazione
a corsi di formazione professionale regionali
|
20
|
10
|
53
|
24
|
17
|
11
|
7
|
5
|
37
|
21
|
60
|
29
|
|
Progetti
finanziati dallo Stato
|
13
|
9
|
18
|
15
|
30
|
17
|
7
|
4
|
43
|
25
|
25
|
19
|
|
Offerte
di lavoro dai SPI
|
44
|
36
|
-
|
-
|
21
|
18
|
-
|
-
|
65
|
53
|
-
|
-
|
|
Consulenza
nella ricerca di lavoro +
fornita
dai SPI
|
10
|
10
|
-
|
-
|
21
|
10
|
-
|
-
|
31
|
20
|
-
|
-
|
|
Offerte
da privati o agenzie private
|
105
|
90
|
354
|
313
|
38
|
34
|
27
|
18
|
143
|
124
|
381
|
330
|
|
Totale
individui con almeno un'offerta
|
181
|
148
|
417
|
348
|
125
|
86
|
40
|
28
|
306
|
234
|
457
|
376
|
Occorre
prendere atto che il sistema formativo esistente è inadeguato rispetto alle
esigenze delle imprese e del mercato del lavoro, come è riconosciuto dalla
stessa Unione Europea, la quale riserva in genere un giudizio alquanto negativo
delle nostre politiche attive del lavoro, in occasione dei Piani Nazionali per
l’Occupazione, soprattutto per quanto concerne